אתר בנייה, ההשפעה של הרפורמות עדיין חלקית / צילום: Shutterstock
לפני כשנה יצאו לדרך ארבע רפורמות משמעותיות בעולם התכנון: סיומה של תמ"א 38 (תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה), יציאתה לדרך של תוכנית "מורשה להיתר", ביטול הקלות הבנייה והרחבת פעילות מכוני הבקרה.
● צה"ל מתחיל להעביר את אגפי המודיעין והתקשוב לנגב, ללא פתרונות תחבורה או דיור
● האם הפחתת ריבית של רבע אחוז מספיקה כדי להניע את שוק הנדל"ן?
חלקן היו אמורות "לצאת לאור" עוד לפני כן, אך המציאות המאתגרת בישראל גרמה לכך שארבעתן יחלו פחות או יותר באותו פרק זמן. יצאנו לבדוק האם השוק כבר החל להפנים אותן, ואם כן - כיצד הן השפיעו על השוק?
גורמים בענף שעמם שוחחנו מצביעים על כך שהשפעתן בשטח עדיין חלקית ולעתים הן אף סותרת זו את זו. המודלים החדשים מחייבים הסתגלות מקצועית, שינוי פרדיגמות ושינוי עומק בהרגלי עבודה שנטועים שנים. התוצאה בשלב זה היא שילוב של ציפייה, בלבול ואופטימיות זהירה - כאשר כולם ממתינים לראות כיצד יסתדר הפאזל התכנוני החדש, ומה יהיה קצב ההשפעה האמיתי על פרויקטים שכבר מצויים על שולחן התכנון והביצוע.
סיום תמ"א 38: "לאזורים שלמים אין פתרון"
הצעד: סיומה של תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (התחדשות עירונית של בניין בודד).
תאריך יישום: 29 באוגוסט 2024.
רקע: תוכנית המתאר הארצית, שנדרש כעשור עד שהפכה להיות "שחקן" דומיננטי בתחום ההתחדשות העירונית, הייתה לאחת הסיבות לפריחתו של התחום בשנים האחרונות - בעיקר במרכז הארץ. אבל בעיני רבים היא נחשבה לא טובה מספיק, בעיקר בהיבטי הפיתוח של הסביבה העירונית, סביב הבניין המתחדש. ראשי הערים הסתייגו ממנה בגלל שהוסיפה דירות בלי להוסיף כלל שטחי ציבור.
לאחר דחיות רבות היא הסתיימה רשמית בסוף אוגוסט 2024, למעט בערים שהחלו לקדם תוכנית עירונית מחליפה להתחדשות בניינית - שם תמ"א 38 תימשך עד מאי 2026.
המצב כיום: "הקצב שבו הוועדות מקדמות תוכניות שיחליפו את תמ"א 38 הוא איטי מאוד", אומרת עו"ד ענת בירן, מומחית לתכנון ובנייה. "בשל כך נוצר פער בשוק - יש אזורים שלמים שכרגע אין להם פתרון, למעשה, עד שלא יאושרו התוכניות החדשות. בעיני רשות שלא המשיכה את התמ"א ואין לה תוכנית חלופית, נמצאת בבעיה. תל אביב זו דוגמה נהדרת לכך - מאחר שרק עכשיו היא מקדמת את התוכנית החלופית שלה, וכל העיר פשוט נעצרה. בניינים יושבים ומחכים".
עו"ד בירן מתייחסת לתוכניות המחליפות שכל עיר יכולה להכין לעצמה, אך ישנה תוכנית חלופית מוכנה ובתוקף, תיקון 139 לחוק התכנון והבנייה המוכרת יותר בשם "חלופת שקד". עו"ד בירן טוענת שגם לכך השוק לא ערוך עדיין: "קשה מאוד להתקדם להתחדשות בניינית עם חלופת שקד כרגע, כי רוב העיריות לא מעוניינות בזה. הן מעדיפות את התוכניות העירוניות הכוללות".
במינהל התכנון מציינים כי במסגרת הליך הרישוי המהיר שמציעה חלופת שקד - תוכנית והיתר המקודמים במקביל - מקודמות נכון להיום 12 תוכניות והופקו 74 תיקי מידע לרישוי מהיר.
"באזור המרכז יש לא מעט תוכניות מחליפות לתמ"א 38, ושם כרגע היא נמשכת, אבל במקומות אחרים החלופה היחידה כרגע היא חלופת שקד - וגם היא עדיין בחיתולים", מוסיפה עו"ד רונית אלפר. "יזמים עדיין בוחנים את החלופה הזו, ועוד לא יודעים איך הרשויות יקבלו אותה יקדמו אותה. גם רוב הרשויות, כך עושה רושם, עוד לא לגמרי יודעות איך זה עומד לקרות בפועל".
מורשה להיתר: "חבל הצלה אמיתי"
הצעד: הפיכת רפורמת "מורשה להיתר" לחובה.
תאריך יישום: 1 בנובמבר 2024.
רקע: רפורמת "מורשה להיתר" מאפשרת לאדריכלים להנפיק היתרי בנייה. עד כניסת הרפורמה לתוקף, רק הוועדות המקומיות ברשויות יכלו להפיק היתרים, ובמטרה לקצר את שלב הרישוי עד לקבלת ההיתר גובשה הרפורמה, שמטרתה להוריד את העומס מהוועדות המקומיות. בתחילת נובמבר 2024 הרפורמה הפכה לחובה, דבר שאמור להאיץ את יישומה ולהגדיל את מספר ההיתרים שיונפקו במסגרתה.
המצב כיום: לאחרונה פורסם על כמה מקרים שבהם הוצאו היתרים על ידי אדריכל, במסגרת הרפורמה - כולל היתר ראשון בתל אביב, ושני היתרים בבית שמש - בהם אישור בתנאים שניתן בתוך ארבעה ימים. עוד נציין כי לפי מינהל התכנון, עד כה נרשמו בפנקס המורשים להיתר כ־250 אדריכלים. לפי נתוני מינהל התכנון, עד כה הונפקו בדרך זו 10 היתרים, עם 48 יחידות דיור בסך הכול. כמו כן, הוגשו עד היום 460 תיקי מידע למורשה להיתר - השלב הראשון בהליך הרישוי - והופקו 128 תיקי מידע למורשה להיתר.
"זה לא רק מהלך מקצועי, זה שינוי עומק בשוק הנדל"ן", אומרת אדריכלית ארנה אנג'ל, יו"ר התאחדות האדריכלים ובוני הערים. "בקרב האדריכלים זה החזיר תחושה של אחריות ובעלות על המקצוע. אבל זו לא רק בשורה לאדריכלים, אלא גם ליזמים - בימים שבהם עלויות המימון מאוד גבוהות. הרישוי העצמי הוא חבל הצלה אמיתי ליזמים, כי ברגע שאדריכל יכול לקצר זמנים ולהסיר שכבות של חוסר ודאות, זה מתבטא בחיסכון משמעותי בכסף עבורם.
"כרגע זה מהלך שעוד לא שינה את השוק, זו רק ההתחלה. מספר ההיתרים עוד קטן והמערכת לומדת, אבל במובנים יותר עמוקים - הוא כבר משנה את התודעה של כל מי שפועל בענף. ככל שיותר אדריכלים יתחילו להשתמש בו, נראה שינוי אמיתי במהירות, באיכות ובתרבות של התכנון.
"אני שומעת יזמים ורואה רשויות שמתחילות לפתוח לזה את הראש, אבל יש הרבה חששות וגם חוסר הבנה גדול של מה מסתתר מאחורי האותיות הקטנות. חלק גדול מהרשויות המקומיות גם לא ערוכות לכך, מבחינת כוח האדם - אי־אפשר להתעלם מהדבר הזה. אנחנו עושים עבודה מאומצת, גם מול הרשויות, כי רק בדיבורים אפשר להסיר התנגדויות וחששות".
"זה רעיון יוצא מן הכלל, 'יציאה מהקופסה' בהגדרה, אבל צריך לראות איך זה יעבוד בפועל", אומרת עו"ד בירן. "זה מהלך טוב וחשוב, אבל הוא חייב לבוא עם מבנה מאוד ברור של תוכניות וניסוחים מאוד חד־משמעיים, כדי שלא יהיה מקום לכמה פרשנויות. היום אנחנו רחוקים מזה. הקצב שבו הרפורמה מתקדמת עד כה הוא הקצב שצפיתי שיהיה - האמיצים הראשונים ימשכו אחרים".
"יש כאלו שמאוד מתלהבים מהרפורמה הזו, ויש כאלו שחוששים ממנה", מוסיפה עו"ד אלפר. "מדובר כאן על העברה של סמכויות מנהליות מובהקות לידיים פרטיות, וזה מאוד חריג, לכן היא מעלה הרבה מאוד שאלות - של אחריות אישית, של ביטוח מקצועי, של בקרה. מצד שני, זה בהחלט יכול להיות פתרון מצוין בפרויקטים מסוימים, שיכולים להתקדם בצורה מהירה וטובה בזכות הרפורמה הזאת. אם הדבר הזה ייעשה בצורה אחראית, מקצועית ונכונה, זה יכול להיות מאוד מועיל".
יגאל צ'ודנר, מנכ"ל חברת נתיבי הקמה ומומחה בניהול הליכי רישוי וסטטוטוריקה, מדבר בטון אחר לגמרי ולמעשה שופך מים צוננים על היוזמה: "מי שירוויחו כאן יותר מכולם הם האדריכלים, שיבקשו שכר גבוה פי שלושה על העבודה הזאת. יש פה קונפליקט ביסודו של עניין, משום שמי שמתכנן הוא הגורם המאשר לעצמו את ההיתר. חוץ מזה, אני לא חושב ששום רשות מכובדת תסכים לוותר על הסמכויות שלה - מה גם שהרבה פעמים דרישות של הוועדה המקומית ושל הרשות רואות את טובת התושבים, דברים שהאדריכל לא בהכרח ייקח בחשבון.
"מה שכן יכול להיות הוא שהרפורמה הזו תהווה פתרון להוצאת היתרים 'קטנים', כמו שינוי חזיתות או הזזת חלונות, כשההגדרות של העירייה ברורות. זה עשוי בהחלט להוריד מהעומס על הוועדות המקומיות".
במינהל התכנון מסרו כי "מינהל התכנון משקיע זמן רב בהטמעת הרפורמה ובליווי גם את הוועדות וגם את המורשים. אנו צופים הצלחה למורשים להיתר וכבר רואים ניצנים משמעותיים בנושא. אם יש מורכבות מול ועדה ספציפית, נשמח לדעת ולסייע".
ביטול ההקלות: "שפכו את התינוק עם המים"
הצעד: ביטול כמעט גורף של הקלות הבנייה, גם בתוכניות ישנות.
תאריך יישום הצעד: 1 בינואר 2025.
רקע: הקלות בנייה הן למעשה אפשרות שניתנת לסטייה מהוראות תוכנית קיימת. במשך שנים הן הפכו לשכיחות יותר ויותר, ומאחר שהן מעין הליך תכנוני נוסף בתוך הליך הרישוי (הליך הוצאת היתר בנייה), הן האריכו וסרבלו אותו מאוד - עד שמינהל התכנון החליט על ביטולן. ב־2023 יצאה הרפורמה לדרך עם ביטול הקלות בתוכניות חדשות, ובתחילת השנה נכנס לתוקף שלב נוסף: לא ניתן לבקש הקלות גם בתוכניות ישנות.
המצב כיום: הקלות אינן ניתנות עוד במסגרת הליך הרישוי, למעט כמה חריגים - זמניים וקבועים. כלל המומחים מסכימים כי ביטולן של ההקלות היה צעד מתבקש, אך הביצוע שלו לא היה מיטבי.
"הכוונה הייתה טובה, אבל המעשה - פחות", אומר עו"ד צבי שוב, מומחה לתכנון ובנייה. "אני מבין את החשש מהקלות כמותיות (הקלות הכוללות תוספת זכויות, תוספת יחידות דיור וכדומה - י.נ), אבל שפכו את התינוק עם המים: הקלה אמיתית, שנדרשת לטובת תיקון מינורי או פרט קטן, שעובדת כמו שצריך ושהדיונים בה מתבצעים בזמן סביר, זה עדיין משהו שהשוק צריך ושלא היה צריך לעצור. שלחו אנשים לדרך הארוכה יותר, דרך של ניסוח תוכנית חדשה, והיא לא נכונה יותר מדרך של הקלה. תוכנית חדשה רק בגלל שינוי של כמה מטרים במרתף, נניח - זה לא שווה את זה.
"אין ספק שככל שיהיו תוכניות חדשות, טובות ומלאות יותר, בעקבות הרפורמה, כאלו שימנעו את הצורך בהקלות, כך הבעיה תהיה יותר קטנה, אבל לי זה קצת מזכיר את הנושא של 'משמעת מים': להרגיל את הגוף לא לשתות. השוק ייצר פתרונות גם אם אין פתרונות. אני פחות אוהב את השיטה הזאת. השוק יתמודד עם המציאות החדשה, אבל זה ייקח זמן ובינתיים לא מספק את הסחורה. בחלק מהמקרים זה יאריך את תקופת הרישוי, כי תוכנית חדשה משמעה עלויות גבוהות יותר ודרך ארוכה יותר".
"מלכתחילה חשבתי שביטול ההקלות אינו צעד נכון, כי ההקלות נותנות מענה להרבה מאוד דברים ברמה העירונית, שיהיה קשה מאוד לתת להם מענה חלופי", אומרת עו"ד בירן. "אני חושבת שצדקתי. זו הייתה אמורה להיות בשורה שתזרז את הליכי הרישוי, אבל נוצר מצב שבהרבה מאוד מקומות אין אלטרנטיבה. נוצר רִיק, ופשוט לא מקדמים דבר".
"ההקלות הן משהו שבמשך שנים אמרנו שחייבים לבטל", מוסיף צ'ודנר. "ברגע שאין הקלות, אין ברירה - היזם חייב לרוץ לביצוע, כי הוא רוצה להוציא את הפרויקט לפועל ולהרוויח כמה שיותר מהר, וזה מגדיל היצע. כך או כך, יש כל כך הרבה בעיות בתהליך הרישוי, כל כך הרבה כשלים, כך שההשפעה של ביטול ההקלות לבדו לא תהיה משמעותית לדעתי, גם בעתיד".
מכוני הבקרה: "לא יקצרו את התהליך"
הצעד: "פעימה" אחרונה של הרחבת פעילות מכוני הבקרה.
תאריך היישום: 1 בינואר 2025.
רקע: מכוני הבקרה הוקמו כלקח מאסון ורסאי וכחלק מיישום מסקנות ועדת זיילר שקמה בעקבותיו. הם החלו לפעול רשמית ב־2018, ומטרתם לפקח על היתרים ואישורים הניתנים על ידי הגורמים הרלוונטיים לאורך תהליך הרישוי. בין היתר הם אמורים לספק אישורים שעד לתחילת פעילותם היו ניתנים על ידי גורמים כמו כיבוי אש, פיקוד העורף, חברת החשמל ועוד. עם השנים פעילותם של המכונית התרחבה, ומתחילת השנה פעילותם "עלתה" לשלב הרחב ביותר: בחינת מבני מגורים, משרדים, מסחר, מבני ציבור, קניונים ומבנים לאחסנה, עד לגובה 42 מטר.
על פי נתוני מינהל התכנון, עד היום נבחנו על ידי מכוני הבקרה 64,929 יחידות דיור ו־2,081 היתרי בנייה.
המצב כיום: נכון להיום פועלים בישראל שבעה מכוני בקרה. לדברי צ'ודנר הם לא בהכרח מקצרים תהליכים: "עברו כבר כשבע שנים מאז שמכוני בקרה החלו לפעול, זמן מספיק כדי להבין שמשהו לא עובד. זה רעיון יפה, אבל בעיני רבים המכונים הללו הפכו לעוד גוף שבודק תוכניות ולכן אפילו מכביד על תהליך הרישוי. לא פעם יש תחושה שהם גם מקשים, מקפידים במקומות שאין בכך צורך.
"באופן כללי, הבעיה של תהליך הרישוי מורכבת, ומכוני הבקרה לא יקצרו את התהליך - כי הם רק חלק קטן ממנו. ישנם אלפי תיאומים שנדרשים לאורך תהליך הרישוי, וחייב להיות שיתוף פעולה בין כלל הגורמים. למשל, אם אנשי מכבי אש יגיעו לבניין שאושר על ידי מכון בקרה כדי לתת אישור לעסק שפועל ממנו, הם עלולים להכריז שהבניין לא עומד בדרישות, כי לא הם אלו שבדקו אותו. גם כאן, כמו ברפורמת מורשה להיתר, יכול להיות שמכוני הבקרה יהיו הפתרון לפרויקטים מסוימים - להיתרים קטנים, לבתים פרטיים, זה יכול להוריד מהעומס".
במינהל התכנון מגיבים לטענות ואומרים: "מכוני הבקרה אינם מוסיפים עיכובים אלא מייעלים את הליך הרישוי והבנייה. לפני הקמתם לא היה גורם מקצועי מרכזי שבדק באופן שיטתי את איכות התכנון, מה שהוביל לליקויים שהתגלו רק לאחר האכלוס.
"כיום, כל בדיקות התכן והבטיחות מרוכזות אצל גוף אחד מוסמך, הפועל לפי תורה מקצועית והנחיות הגורם המאשר, בלוחות זמנים קבועים וברורים בחקיקה. הניסיון המצטבר מוכיח שמכוני הבקרה אינם חסם, והם אף זוכים לתמיכה רחבה מצד מהנדסי הוועדות, התאחדות הקבלנים ואיגוד המהנדסים. המודל התחרותי מחייב שירותיות, מקצועיות ועבודה אינטגרטיבית - ובתורם לקיצור ההליך ולשיפור איכות התכנון והבנייה".