בעיית הפקקים הולכת ומחמירה, והציבור צמא לפתרונות / אילוסטרציה: Shutterstock, bibiphoto
אין צורך להכביר מילים על המשבר התחבורתי. הזעם הציבורי לא שוכך, והוא מתגבר עם כל דקה שנוספת לנסיעה בבוקר. הביקורת מופנית לממשלה, אבל שם אומרים שאלה פרויקטים מורכבים ביותר. לוקח להם זמן. והאמת? הם לא טועים. לכן, חזרנו הפעם כמעט עשור אחורה - להחלטה מקיפה שהממשלה קיבלה ב־2016 שקיבלה את הכותרת המבטיחה: תוכנית השקעה רב־שנתית לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים.
● 250 מיליון שקל התכווצו ל־50: לאן נעלם שיפור השירות באוטובוסים
● מכרזי המטרו מתחילים, ומנכ"ל נת"ע מבטיח: "עבודות בהיקף שלא ראינו"
לפני שנצלול להחלטה, נשים כוכבית שהיא גם טכנית וגם מהותית. במדור זה נבחנים הסעיפים האופרטיביים של החלטות ממשלה. הפעם מצאנו 37 סעיפים כאלה, אלא שלגבי שבעה מתוכם, גופי הממשלה הרלוונטיים לא סיפקו לנו מידע על היישום - אף על פי שהפנייה אליהם נעשתה כבר לפני תשעה חודשים. לכן, המידע שיובא כאן מקיף 30 מסעיפי ההחלטה. על השאר - תוכלו לקרוא בדו"ח המלא.
הרכבת הקלה בירושלים
נתחיל מהבירה. ההחלטה הטילה על משרדי התחבורה והאוצר לפעול להשלמת תכנון הקו הכחול בירושלים, כחלק מהרחבת מערכת הסעת ההמונים בעיר, ובכפוף לתוכנית המתאר הארצית לתחבורה ציבורית.
לפי דיווחים רשמיים, משרדי האוצר, התחבורה ועיריית ירושלים הודיעו כי חברת Jtrain Ltd בבעלות משותפת של דניה סיבוס, חברת דן וחברת COMSA הספרדית, זכתה במכרז להקמה ותפעול של הקו הכחול. הזכייה במכרז מעידה על סיום שלב התכנון והמעבר לביצוע.
בנוגע לקו הכחול, החלטת הממשלה קובעת כי משרד התחבורה יוביל את המשך ההקמה וההפעלה של הקו הירוק ברכבת הקלה בירושלים, בנוסף לקו האדום, בהתאם לתוכנית המתאר הארצית. ההחלטה כוללת ביצוע של שלב ב' של הפרויקט במסגרת PPP וניהולו על ידי ועדה בין־משרדית, לצד פיקוח תקציבי.
לטובת ביצוע שלב ב', הוחלט שזכיין פרטי ייקח אחריות על המערכות, המסילות, הרכש, התפעול והתחזוקה. זאת, בניהול ועדה בין־משרדית. וכל זה נאמד בשלב התכנוני בכ־8.5 מיליארד שקל.
באוגוסט 2019 נבחרה לממן, להקים, ולתפעל את הקו הירוק ואת הארכות הקו האדום חברת TransJerusalem J-Net, הפועלת תחת השם "כפיר" - חברה ייעודית בבעלות משותפת של קבוצת שפיר הנדסה, וכוללת גם את סופרבוס והשותפה הספרדית חברת CAF. על פי הערכות עלות הפרויקט נאמדת בכ־10 מיליארד שקל, כשמחאות בחברה החרדית בסביבות רחוב בר אילן יצרו נזקים של למעלה מ־300 מיליון שקל.
הפרויקטים בתל אביב
ההחלטה קבעה שורה של פעולות למימוש הקמתם של הקווים הירוק והסגול של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב. בהתאם להחלטה, נת"ע ביצעה את שלב התכנון והקימה תשתיות בהתאם להחלטת הממשלה, כולל העתקת תשתיות קיימות, פיתוח שטחים, עבודות עפר והכנה לתחנות. הפעילות נעשתה באמצעות מכרזים סטנדרטיים ובמימון מדינה.
השלב השני של הפרויקט בוצע במודל PPP, באמצעות שתי חברות זכייניות חברת TMT לקו הירוק וחברת שחף לקו הסגול. הזכיינים ביצעו עבודות תשתית מתקדמות כגון הנחת מסילות, הקמת תחנות, תשתיות חשמל, מערכות תקשורת ואיתות. בוצעו גם נסיעות מבחן כחלק מההיערכות להפעלה.
בנוסף, הוחלט שייחתם הסכם מסגרת מול נת"ע תוך 180 יום מההחלטה, בעלות מוערכת של 20 מיליארד שקל לקו הירוק ו־8.6 מיליארד לקו הסגול. אלא שנכון לכתיבת הדו"ח, לא נחתם הסכם מסגרת מול נת״ע - אלא רק הסכם עקרונות.
מתשובת משרד התחבורה נמסר כי עקרונות הסכם מסגרת עם חברת נת"ע פורסמו להערות ציבור בשנת 2020, אך העקרונות לא הובאו בזמנו לאישור הקבינט הכלכלי חברתי כנדרש וההסכם לא נחתם, כיום נעשית עבודה מחודשת לגיבושו של הסכם מסגרת עדכני המתאים לנסיבות כיום. כבר ב־2022 בדוח מבקר המדינה צוין כי עלות הקו הסגול תגיע למעל 11 מיליארד שקל.
ההחלטה גם הייתה התחייבות ראשונית מצד הממשלה לקדם תכנון מערכת מטרו מקיפה במטרופולין תל אביב. נדרשו פעולות סדורות מצד משרד התחבורה, האוצר, נת"ע וצוותי תכנון והיגוי לצורך גיבוש תכניות, ביצוע בדיקות היתכנות והגשתן לוועדות תשתיתיות לאומיות.
שיפור החיבור לחיפה
במטרופולין חיפה, ההחלטה הורתה על קידום הקו לנצרת רכבת קלה בין נצרת לחיפה במטרה לחבר בין אוכלוסיות שונות ולהשלים את מערך התחבורה בצפון הארץ. ההחלטה מפרטת מתווה של ביצוע בשותפות עם מגזר פרטי, ליווי של צוות בין־משרדי, הסדרה משפטית של תפקידי חוצה ישראל, ומעקב תקציבי.
במסגרת היישום, בפברואר 2024 הוכרז כי קבוצת אלסטום־אלקטרה־מנרב זכתה במכרז לביצוע שלב ב' של הפרויקט במסגרת התקשרות PPP (Public-Private Partnership, שותפות ציבורית-פרטית) מול חוצה ישראל. שלב זה של הפרויקט כולל מערכות, מסילות, קרונות, תפעול ותחזוקה.
ההחלטה גם עסקה בפיתוח קווי המטרונית בחיפה בתקציב מוערך של 2.6 מיליארד שקל. הדבר אכן נמצא בתוכניות הביצוע, ונראה כי בשנים מאז ההחלטה אכן נפתחו קווים חדשים במטרונית חיפה. לפי והעלויות? לפי מבקר המדינה, הפרויקט בכללותו יסתכם בכ־28.4 מיליארד שקל עד 2040.
עוד תולדה של ההחלטה היא הקמת רכבל בין תחנה מרכזית המפרץ לאוניברסיטת חיפה. הקו החל לפעול כבר בשנת 2022, והוא מופעל על ידי חברת "כבל אקספרס".
לפי נתונים רשמיים, עלות ההקמה הסתכמה בכ־330 מיליון ש"ח - מעט מעל ההערכה המקורית בהחלטת הממשלה (290 מיליון), אך הפרויקט הושלם ומופעל סדיר. הרכבל משמש אמצעי תחבורה יומיומי לסטודנטים, אנשי סגל ומבקרים, ומהווה פרויקט תחבורתי ראשון מסוגו בישראל מבחינת קנה מידה, אורך וגובה.
מיזם המסילה המזרחית
חוץ מהפרויקטים המטרופוליניים, ההחלטה קידמה גם את מיזם המסילה המזרחית של הרכבת שתחבר בין חדרה ללוד. הפרויקט נמצא כיום בעבודה מתקדמת בשטח, וחברת נתיבי ישראל מקדמת את הביצוע בהתאם לתכנון.
עם זאת, בעוד שהאומדן המקורי עמד על כ־8.1 מיליארד שקל, התקציב המופיע בדו"ח משרד התחבורה עומד על 9.8 מיליארד שקל, פער של כ־1.7 מיליארד מההערכה הראשונית. למרות חריגת התקציב, המימוש בפועל מתקדם בהתאם להחלטה, ומדובר בפרויקט תחבורתי מרכזי שצפוי להוריד עומסים מהציר החופי ולהעצים את שירותי הרכבת במזרח הארץ.
במבט על התוכניות מלמעלה, הממשלה נתנה את הדעת גם למעורבות של משרד התחבורה במיזמי תשתית ברשויות המקומיות. ב־2023 משרד התחבורה הציג את תכנית "שותפים לדרך" שמטרתה ליצור מנגנון מסודר לשיתוף פעולה עם רשויות מקומיות במיזמי תשתית תחבורתית.
על פי הנתונים שהוצגו בפני צוות הבדיקה, התוכנית כללה השתתפות תקציבית של המשרד במימון הפרויקטים וכן במימון אנשי מקצוע הנדרשים לביצועם, ונראתה כתואמת את מרבית רכיבי ההחלטה מבחינה תפעולית ותקציבית. עם זאת, "שותפים לדרך" אינה תכנית חדשה שנוצרה ב־2023, אלא תכנית ותיקה שפעלה כבר שנים ארוכות.
לצד התכנית פעלה גם יחידת המאי"ץ שגיבשה בשנים האחרונות הסכמים רחבים ומתוקצבים היטב עם רשויות מקומיות לצורך קידום פרויקטים משולבים ושיפור תשתיות ושירותי תחבורה ציבורית בערים נבחרות. כמה מההסכמים אכן נחתמו בתקופה שקדמה לחילופי השלטון, אולם מאז שינוי ההנהגה במשרד פעילות המאי"ץ כמעט נעצרה לחלוטין, וההסכמים החדשים לא קודמו.
עיכובים מצטברים
אז מה פגע ביישום ההחלטה? אחד החסמים המרכזיים הוא תחום התכנון והבנייה. עיכובים בשלבי אישור תוכניות, ייזום פרויקטים ומימושם נובעים ממורכבות ביורוקרטית, חוסר תיאום בין־משרדי, מחסור בכוח אדם מקצועי, והיעדר מנגנוני פיקוח אפקטיביים. כך, דו"ח מבקר המדינה מצביע על כך שמשרד התחבורה לא פעל לחיזוק היכולות המקצועיות של אגף התכנון התחבורתי, מה שהוביל להסתמכות רבה על יועצים חיצוניים ולפגיעה ביכולת לקדם מדיניות תחבורתית יעילה.
וזה ניכר בשטח. פרויקטים כמו המטרו בגוש דן, אשר תוכננו להביא לשיפור משמעותי בתחבורה הציבורית, מתעכבים בשלבי התכנון והאישור. בגוש דן נרשמו עיכובים ממושכים במינוי ראש רשות המטרו, באישור התוואי ובחקיקת תקיעת חוק המטרו שאמנם היה בשל לקריאה שנייה ושלישית אך לא קודם עקב נפילת הממשלה. עם הקמת הממשלה הנוכחית נדרשו הדיונים להתחיל מחדש, מה שדחה באופן ניכר את התקדמות הפרויקט וכך גם פרויקטים נוספים. למרות שהממשלה קיבלה החלטות המשך לקדם תשתיות תחבורה ציבורית, המחסור בתשתיות ניכר ומורגש, בין היתר, בשל הליכי תכנון ממושכים ואי מימוש החלטות.
בהמשך לכך, גורם מעכב נוסף היה בעיית כוח האדם במשרד התחבורה. העזיבה הנרחבת של עובדים ובכירים הובילה לפגיעה ברציפות התפקודית של המשרד, להאטה בהתקדמות פרויקטים ארוכי טווח ולפערים בהעברת ידע בין בעלי תפקיד. היעדר תשתית כוח אדם יציבה ומיומנת פוגע הן בתכנון והן בביצוע, ומוביל לעיכובים משמעותיים ביכולות המשרד לעמוד ביעדים שהוגדרו לו.
ביזור סמכויות?
וחשוב להזכיר גם את היחסים בין השלטון המרכזי למקומי. מרבית האחריות לביצוע הפרויקטים מועברת בפועל לרשויות המקומיות. אומנם ביזור סמכויות הוא צעד מבורך שדובר רבות במדור זה, אבל ללא העברת סמכויות וכלים מקצועיים - נוצר פער בין האחריות לסמכות, והדבר מביא לכשלים לכל אורך חיי הפרויקטים.
היעדר ביזור סמכויות אמיתי גורם לכך שבפרויקטים רבים - ובמיוחד בקווי הרכבת הקלה - מתעוררות מחלוקות בין גורמי התכנון, הביצוע והרשויות המקומיות שעל שטחן מתבצעת העבודות. מחלוקות אלה מגיעות לא אחת עד כדי עתירות מנהליות ועצירת עבודות, ומובילות לעיכובים משמעותיים בלוחות הזמנים.
מנגד, גורם שכן תרם לביצוע ההחלטה הוא מנגנוני יישום אפקטיביים ומעשיים בשטח, המהווים תנאי מרכזי לקידום מהיר ומקצועי של פרויקטים לאומיים. ההחלטה מפרטת את אופן הביצוע בפועל באמצעות הקמת צוותי משימה בעלי סמכויות ביצועיות או על ידי הטלת האחריות על גוף מיישם מוגדר, כמו חברה ממשלתית ייעודית או זרוע ביצוע הפועלת מכוח הסמכה פורמלית.
ניהול פרויקטים באמצעות חברות מ משלתיות מתמחות דוגמת נת"ע או חוצה ישראל מהווה יתרון משמעותי. הגופים הללו יציבים יותר ממשרדים ממשלתיים, והם מחזיקים ביכולות ניהול, תכנון וביצוע מפותחות, המאפשרות קידום מקצועי של פרויקטים מורכבים ועמידה בלוחות זמנים.
יחד עם זאת, הדוח מצביע על כך שמנגנוני הפיקוח של משרד התחבורה על זרועות הביצוע אינם פועלים במלואם באופן המבטיח בקרה הדוקה ורציפה. לפיכך, לצד מנגנון יישום אפקטיבי, נדרש גם מנגנון פיקוח מוסדר שיחזק את רציפות הניהול ואת יכולת קבלת ההחלטות בזמן אמת.
חיזוק המאמץ הלאומי
וממש לפני חודש, הממצאים קיבלו אישוש מדו"ח שפרסם מבקר המדינה, שהראה כי אף שהשקעת המדינה במיזמי תחבורה הגיעה לכ־20 מיליארד שקל בשנה - תהליכי התכנון, בחינת הכדאיות והפיקוח רחוקים מלהיות מספקים.
המבקר מצא שבדיקות הכדאיות הכלכלית אינן מבוצעות כנדרש, הנהלים לא מותאמים למערכות הסעת המונים, ושבמשרד התחבורה יש מחסור בכוח אדם מקצועי. בנוסף, היעדר תכלול מרכזי ושיתוף רשויות פגע ביכולת לנהל את המערכת כמערך תחבורתי אחד.
ההחלטה, כזכור, התקבלה לפני עשור כמעט. ומאז המצב נהיה גרוע יותר. האוכלוסייה גדלה, הפקקים החמירו, הנגישות התחבורתית בין מרכז לפריפריה הורעה, זיהום האוויר הוחרף, ומשבר האקלים העמיק. זה הופך את ההחלטה לרלוונטית הרבה יותר מכפי שהייתה ביום פרסומה. המשבר התחבורתי הוא לא בעיה נקודתית, אלא שאלה אסטרטגית שנוגעת לאיכות החיים, לשוויון ולצמיחה הכלכלי. לכן, יישום מלא של החלטה 1838 הוא לא רק צעד נכון מבחינת ממשל תקין, אלא הכרח תשתיתי ממדרגה ראשונה.
בסופו של דבר, ההחלטה מייצגת תכנית פעולה שאפתנית, ברורה בכוונתה, אך לא ממומשת במלואה. במקומות שבהם הסעיפים יושמו, התשתיות אכן קמו בשטח, אך סעיפים שלא יושמו הותירו ואקום וגירעון ניהולי.
ההחלטה מהווה נדבך חשוב במאמץ הלאומי לשיפור התחבורה הציבורית, אבל היא לא אמורה להימצא בחלל ריק. לצידה אמורות לבוא שתי החלטות משלימות שהיו צפויות לתרום תרומה קריטית ליישום: הקמת רשויות מטרופוליניות לתחבורה וקידום אגרות גודש. בדיוק בנקודה הזאת, ועל בסיס ממצאי הדו"ח, המרכז להעצמת האזרח וארגון 15 דקות קוראים לממשלה להתייחס לנושא ברצינות ולנקוט צעדים ממשיים לפיתוח התחבורה הציבורית במטרופולינים.