השגרה החדשה של צו 8 / צילום: Associated Press, Tsafrir Abayov
בתחילת המלחמה, מיד אחרי ההלם הראשוני עם היוודע זוועות 7 באוקטובר, קיבלו מאות אלפי ישראלים צווי 8 למילואים. הם הניחו בצד משפחות וקריירות, עלו על מדים ויצאו לקרבות מתוך תחושת אחריות קולקטיבית והבנה של מצב החירום הלאומי. יותר משנתיים חלפו, וגם במצב של הפסקת אש ממשיך צה"ל לעשות שימוש בצו 8, כאשר רבים כבר קיבלו זימונים לחודשים הקרובים. איך הפך הצו מפקודת גיוס חירום לשגרה מתמשכת, ולמעשה לכלי היחיד שבאמצעותו יכול כיום צה"ל להעמיד את מערך המילואים?
● לוחות זמנים, תנועות כוחות ותיעודים מהשטח: צה"ל התמכר לוואטסאפ, וזה כל מה שחמאס צריך
● מדינת ישראל נמצאת במצב חירום תמידי. אלו המשמעויות
מקור השם "צו 8" מגיע מסעיף 8 בחוק שירות הביטחון משנת 1949 (וכיום בחוק שירות המילואים), המתייחס ל"שירות מילואים בנסיבות חירום". הסעיף מתיר לשר הביטחון, באישור הממשלה, "בנסיבות חירום ולאחר ששוכנע שביטחון המדינה מחייב זאת - לקרוא בצו לכל חייל מילואים להתייצב לשירות מילואים... כל זמן שהצו עומד בתוקפו". להבדיל משירות מילואים רגיל, צו 8 מתיר התייצבות מיידית, ללא התראה מוקדמת, וללא הגבלת זמן.
מלחמת חרבות ברזל היא הראשונה שבה נעשה שימוש כה נרחב וממושך בצו 8. בתחילתה, לא היה קשה לנמק את הצורך. אבל מה שהיה תקף באוקטובר 2023 כבר איבד את הרלוונטיות שלו מזמן. האם הארכת צווי ה־8 אל תוך 2026 נעשתה, על פי חוק, "בנסיבות חירום" ורק לאחר ששר הביטחון ישראל כ"ץ "שוכנע שביטחון המדינה מחייב"? התשובה לכך טמונה פחות בעולמות האסטרטגיים, ויותר בנבכי הטכנוקרטיה שבין הצבא למדינה.
על פי חוק, שירות המילואים הרגיל מוגבל ל־54 ימים בשלוש שנים לחייל, 70 ימים למפקד שאינו קצין, ו־84 ימים לקצין - מגבלה שנועדה לאזן בין צורכי הצבא לבין חיי המילואימניקים ובני משפחותיהם. תחת תנאים מסוימים, ניתן להאריך את משך הגיוס עד 108 ימים.
אלא שכבר בסוף 2023, חוק המילואים במתכונתו הנוכחית הפך ללא תואם את המציאות, כי למעשה כמעט כל המילואימניקים במדינה כבר חרגו מהמסגרת של 54 ימים בשלוש שנים. רבים שירתו חודשיים וחצי ברצף. ולכן, מתחילת 2024, צה"ל מגייס כמעט באופן בלעדי באמצעות צו 8 - לא מתוך בחירה אידיאולוגית, אלא מחוסר ברירה. אם היה מפסיק את צו 8, פשוט לא היה יכול לקרוא כמעט לאף אחד למילואים.
המצב הנוכחי יצר מציאות שבה לצה"ל יש חופש פעולה מוחלט. כמו שתיארו זאת גורמים באוצר, "הבופה פתוח" - והצבא יכול לגשת אליו ולטעום מכל מה שיש. צו 8 אמור להיות מיידי בזמן בשל משמעותו הבהולה, אך בפועל מודיעים מראש לאנשים שהם מקבלים צו 8 למשך חודש או חודשיים - מה שסותר את עצם המהות של גיוס חירום. זה גיוס של שגרה, אבל תחת פלטפורמה של צו 8, עם כל החסרונות שלו: אי ודאות למשרתים, משפחותיהם ומעסיקיהם; עלויות משקיות כבדות; ופתח לבזבזנות ונצילות נמוכה במערך המגויס.
ניסיון החקיקה שצה"ל קידם, והטוויסט בעלילה
תת־אלוף (במיל') ד"ר אריאל היימן הוא כנראה האדם שמכיר את חוק המילואים יותר מכל אדם אחר. בשנת 2002 מונה לקצין המילואים הראשי הראשון של צה"ל, ובתפקידו יזם והוביל את חוק המילואים שאושר לבסוף בכנסת ב־2008 - החוק שקבע את מגבלות הזמן על שירות המילואים ואת הזכויות של המשרתים. כיום הוא חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS).
חוק המילואים נוסח לפני מלחמת לבנון השנייה, ואושר לאחריה עם התאמות. אלא שבכל המלחמות עד חרבות ברזל, שהיו קצרות ממנה, ברגע שנגמרה הלחימה שחררו את המילואימניקים מצו 8 ושלחו אותם לתקופות מילואים רגילות. "בעבר כלל לא עלתה בעיה של פרק הזמן המוגבל בחוק", אומר היימן בשיחה עם גלובס. "וגם עכשיו כשהיא נוצרה, אף אחד לא חשב שהמלחמה הזאת תימשך שנתיים".
כבר בתחילת 2024, כמה חודשים אחרי פרוץ המלחמה, הצבא הבין שאי אפשר להמשיך כך. משרד הביטחון הציע הצעת תיקון לחוק המילואים שתאפשר לקרוא לחיילים למספר ימים גדול יותר מהקבוע בחוק הקיים. "הצבא קידם את ההצעה מתוך הבנה שצריך לשנות את מארג היחסים עם אנשי המילואים ולעבור מצו 8 למסגרת חוקית ולהנחיות שתואמות את המצב המלחמתי", אומר היימן.
לבסוף, מי שעצר את המהלך הייתה דווקא ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מנימוק שקשור לשוויון בנטל. "הם לא יכולים לחוקק חוק שמכביד על חיילי המילואים - ועל חיילי הסדיר בהקשר של הארכת שירות החובה - כל עוד החרדים לא מגויסים", מסביר היימן. "מבחינת הוועדה, זה לא רק עניין ערכי, אלא יש גם פן חוקתי - לא ניתן לחוקק חוק שמוסיף נטל על אלה כשאלה לא משרתים".
ואז חל טוויסט בעלילה. הצבא, שתחילה דחף לשינוי, גילה שהמצב הקיים דווקא נוח לו. "לצבא הסיטואציה הזאת נתנה סטטוס בלתי רגיל: הוא יכול לקרוא לכמה אנשי מילואים שהוא רוצה, מתי שהוא רוצה, ולכמה זמן שהוא רוצה, בלי שום הגבלה. ברגע שיש צו 8, אז גם אין מגבלה תקציבית ממשית. וכך, לצד הצורך הברור בשירות של מילואימניקים רבים, גם היה נוח לצבא והוא התאהב בסיטואציה", אומר היימן.
היימן מדגיש כי "מערך המילואים, שהתגייס כולו בנחישות, הציל פעם נוספת את עם ישראל". אך מנגד הוא מתאר את הבעיות שנוצרו בעקבות השימוש הגורף בצו: "במשך הזמן התגלו התופעות הלא טובות שזה גרם. גורמים שאינם לוחמים בגדודי הלחימה בתוך רצועת עזה, כאלה המשרתים בעורף ובמפקדות, שניצלו את הסיטואציה לעבוד עבודה כפולה - גם בצבא וגם במה שהם עושים באזרחות, להרוויח פעמיים משכורת".
התופעה הבולטת ביותר היא מתכונת "שבוע־שבוע": שירות מילואים ביחידה שבוע, ואז שבוע בבית - כאשר התשלום הוא על כל התקופה. מודל זה התנרמל לאורך המלחמה, עד שבאוצר מעריכים כי כיום רוב צבא המילואים עובד במודל הזה.
ברשתות החברתיות מתנהל מסחר פתוח בתפקידי מילואים, תוך מעבר בין יחידות שונות, כמו בלוחות מודעות לחיפוש עבודה. יחידות שונות מחפשות מילואימניקים לתפקידים מגוונים - חלקם חיוניים, ואחרים פחות. מודעה שפורסמה באחרונה, למשל, הציגה דרישות תפקיד שכללו "ניהול לו"ז סא"ל", למשך של חודשיים בעוטף.
מודעות מתפרסמות גם מהצד השני, של חיילים "דורשי" מילואים. אחת המודעות פירטה תנאים מבוקשים: "מחפשים יציאות שבוע שבוע ומעלה, או לחליפין צו 8 פתוח עם אפשרות לשילוב עבודה באזרחות, והתחשבות במבחנים". עם הזמן אף השתרשו התארגנויות קבוצתיות בנוסח חברות כוח אדם: "אם התנאים טובים ויש צורך, יכול גם להביא איתי עוד מספר רב של מילואימניקים, מחפשים לטווח הארוך! (חצי שנה קדימה)", פורסם בקבוצות.
המודל שהיה אמור להסדיר את המצב - ונפל
הניסיון להסדיר את מערך המילואים חזר לשולחן עם הרגיעה הביטחונית. בחודשיים האחרונים הגיעו משרדי הביטחון והאוצר להסכמות עקרוניות על קידום מודל הגיוס החדש. בצה"ל רצו להגדיל את מכסות הגיוס לחמש שנים לפחות. באוצר רצו לקבוע זאת כהוראת שעה זמנית לשנה. לבסוף, המתווה הוכנס לטיוטה הראשונה של חוק ההסדרים כהוראת שעה לשנת 2026, עם אופציה להארכה עד בשנתיים, ונועד להחליף את הצורך המתמשך בצו 8.
כמו בניסיון הקודם מתחילת המלחמה, המודל החדש הציע להעלות את התקרה המרבית לימי שירות לרמה מספקת לצרכים העדכניים של מערכת הביטחון, כך שלא יהיה עוד צורך בצו 8 בשגרה. גובהו המדויק של הרף החדש נשאר פתוח בטיוטה וסומן ב־X.
מה שמכונה בשיח שבין הצבא לאוצר "הבט"ש החדש" (ביטחון שוטף), צפוי להיות עמוס יותר מאשר לפני המלחמה. בצה"ל מדברים על גיוס מילואימניקים לכ־60-70 יום בשנה הקרובה, וזה הרף שביקשו לסמן בנעלם במודל החדש. באוצר סברו שניתן להסתפק בפחות.
המודל גם אפשר להאריך את משך השירות במקרה של צורך מבצעי, אך באופן מוגבל - עד 14 יום, ורק עבור אחוז מסוים מכלל המשרתים. שר הביטחון היה אמור לקבל סמכות, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת החוץ והביטחון, להאריך את המנגנון בעד שתי תקופות נוספות.
ומה קורה אם מגיעים שוב למצב של לחימה אינטנסיבית, למשל מול איראן או בלבנון? המנגנון החדש לא מונע שימוש עתידי בצו 8, בנסיבות המתאימות. הוא רק מייתר אותו בין המערכות, ככוונת המחוקק במקור.
אבל המודל נפל מחוק ההסדרים ולא יגיע לאישור הממשלה לצד תקציב המדינה בסוף השבוע הנוכחי. השרים בצלאל סמוטריץ' וישראל כ"ץ הגיעו להסכמות, אבל הברקס הגיע מכיוון הייעוץ המשפטי. ראשית, פסיקת בג"ץ בנושא שוויון בנטל קבעה שלא ניתן להגדיל את הנטל החוקי על משרתי המילואים כל עוד לא מסדירים את נושא גיוס החרדים ומביאים תוכנית אכיפה. אפילו שבפועל, המטרה היא דווקא צמצום נטל השירות על המילואימניקים לעומת המצב הקיים של צו 8 פתוח ומתמשך. שנית, עלתה הטענה שתיקון רוחבי מהסוג הזה אינו מתאים לחוק ההסדרים, שמקודם הפעם תחת לוח זמנים מאוחר ומקוצר ביותר.
המחיר הכלכלי: בזבוז של מיליארדי שקלים
מעבר לסוגיות החוקיות והערכיות, יש גם שאלה של כסף - הרבה כסף. נתוני משרד האוצר מראים שיותר מ־70 מיליארד שקל יצאו מתקציב המדינה רק על רכיב ימי המילואים מאז שפרצה מלחמת חרבות ברזל. כלל האצבע באוצר הוא שעלות חייל מילואים עומדת על כ־1,000 שקל ליום בממוצע. כשמחשבים את העלות למשק, כולל אובדן פעילות כלכלית, מחיר חודש מילואים מגיע לכ־50 אלף שקל.
אבל האמת היא שגם לאוצר קשה לקבוע כמה בדיוק מהסכום הזה הוא בזבוז, וכמה הוצאה מוצדקת. שר האוצר סמוטריץ' מעריך ששולי הבזבוז מגיעים ל־5-10 מיליארד שקל. אלה בערך הסכומים שהאוצר קיווה לחסוך עם המעבר מהשימוש הנרחב בצו 8 למודל המילואים שסוכם ונפל.
להמחשה, חיסכון של 10 מיליארד שקל בתקציב השנתי שווה ערך להורדה של המע"מ באחוז וחצי, לבניית 10,000 כיתות לימוד, או להקמת שניים־שלושה בתי חולים חדשים.
במערכת הביטחון לא מכחישים שיש בזבוז מסוים, אך טוענים שכך זה בכל מערכת גדולה, ומציינים שנעשים מהלכים להידוק החגורה בתוך צה"ל.
מנגד, גם באוצר מבינים שבמצב הנוכחי - שבו אותה אוכלוסייה מצומצמת של מילואימניקים נקראת לשאת בנטל סבב אחר סבב, בשרירותיות ובאופן שמקשה על ניהול אורח חיים, מעכב קריירות ויוצר מתחים במשפחות - ייתכן שבלי הטבות יצירתיות צה"ליות כמו מתכונת שבוע־שבוע, צבא המילואים כבר היה נופל מהרגליים אחרי שנתיים כאלה, ולקראת עוד שנים מתוחות.
במשרד האוצר כבר השלימו עם ההבנה שבשנת 2026 המציאות של צו 8 תימשך. צה"ל ימשיך לגייס ללא מגבלות חוקיות אפקטיביות. האפשרות לשינוי עמוק היא רק מ־2027, וגם זה לא מובטח.
בינתיים, באוצר מקווים להחלטת ממשלה שתתרום לפחות ברמה הדקלרטיבית: הצהרה על צמצום בגיוס המילואים או על ניהול יותר אחראי שלו. כפי שתיארו זאת במשרד, "אפשר להשתמש בכלי של צו 8 בדרך הפרועה שמשתמשים בו היום, ואפשר להשתמש בו בדרכים אחרות שבהן הצבא ידע להגביל את עצמו. בסוף זה כמו להוריד במשקל - אתה לא חייב שיעשו לך ניתוח קיצור קיבה, אתה יכול גם פשוט להחליט שאתה עושה דיאטה".