פרויקט פינוי בינוי במרכז. עדכון כל חמש שנים / צילום: רפי דלויה
"אין כמעט תחום מקצועי אחר שבו על אותו נכס ועל אותו פרויקט אפשר לקבל פערים כל כך קיצוניים כמו שקורה בשומות היטלי ההשבחה בין שמאים שונים", זועם צחי עומר, מנכ"ל ים סוף נדל"ן מקבוצת פפושדו.
"אי־אפשר מצד אחד לעודד התחדשות עירונית ומצד שני לשנות את כללי המשחק באמצע הדרך. אם המדינה באמת רוצה לראות האצה של פרויקטים, חייבים לייצר ודאות כבר בתחילת הדרך, לקבע את שומת היטל ההשבחה במועד אישור התב"ע או ליצור מנגנון ברור ושקוף שקושר בין היקף הזכויות לבין גובה ההיטל. בשורה התחתונה, זה אחד הגורמים המשמעותיים לכך שפרויקטים מתעכבים במקרה הטוב או נופלים במקרה הרע ואלפי דירות לא נבנות".
תחום ההתחדשות העירונית פועל כיום בסביבה מורכבת, החל מריבית גבוהה ועלייה חדה בעלויות הבנייה, דרך שחיקה ברווח היזמי ועד לעיכובים בירוקרטיים. עומר מתייחס לאתגר נוסף הנוגע לסוגיית היטלי ההשבחה, שהפכה בשנים האחרונות לגורם אי־ודאות משמעותי בפרויקטי פינוי־בינוי.
התיקון: נועד לאפשר להעריך מראש את העלויות
במטרה להגדיל את שיעור מימושן של תוכניות להתחדשות עירונית, וליצור ודאות ביחס להשבחה שנוצרה בשל אישורה של תוכנית פינוי־בינוי, ב־2022 נכנס תיקון 133 לחוק התכנון והבנייה לתוקף. הקובע כי ברירת מחדל שלפיה היטל ההשבחה שיחול בגין אישור תוכנית פינוי־בינוי יעמוד על רבע מההשבחה. קביעה זו נועדה לאפשר לכלל הגורמים המעורבים להעריך מראש את העלויות ולהתנהל בהתאם.
אך בפועל, שלוש שנים לאחר כניסתו לתוקף, גורמים בענף הנדל"ן מתארים מציאות אחרת לחלוטין: ריבוי פרשנויות, חוסר אחידות בין רשויות מקומיות, וחוסר ודאות באשר לגובה היטל ההשבחה שבו יידרש היזם לשאת.
החוק העניק לרשויות המקומיות אפשרות לסטות מברירת המחדל. רשות מקומית רשאית לקבוע שלוש מדרגות חלופיות של היטל השבחה: 0, 25% או 50% מההשבחה, בהתאם לאזורים שונים בתחומה. לשם כך נדרש כי תחום הרשות יחולק לאזורים ששטח כל אחד מהם לפחות 30 דונם, וכי לכל אזור ייקבע שיעור ההיטל שיחול בו.
עוד נקבע כי אחת לחמש שנים רשאית הרשות המקומית לשוב ולבחון את החלוקה לאזורים ואת שיעורי ההיטל, ולקבל החלטה מעודכנת שתהיה תקפה לחמש שנים נוספות. כתנאי לשקיפות, הרשות מחויבת לפרסם ברשומות ובעיתון הודעה על כוונתה לקבל החלטה כזו לפחות 30 ימים מראש.
בשטח: יזמים נתקלים בחיובים מפתיעים בשלב ההיתר
אף שמטרת החוק הייתה ליצור סדר ובהירות, בשטח מצטברות בשנים האחרונות עדויות לחוסר בהירות דווקא סביב היטלי ההשבחה בפרויקטים של עירוב שימושים. יזמים מדווחים כי רק בשלבים מתקדמים של הפרויקט, ולעיתים רק עם קבלת היתר הבנייה, הם מגלים כי חלה עליהם חבות בהיטל השבחה עבור שטחים שאינם מיועדים למגורים.
עו"ד שמרית גולן, ממשרד ש. פרידמן, אברמזון ושות', המייצגת בשני מקרים שנידונו בוועדת ערער לגבי היטלי השבחה, מסבירה כי "בשלב הוצאת היתרי בנייה מכוח תוכניות פינוי־בינוי, אירעו מספר מקרים שבהם הוועדה המקומית לא החילה את הפטור, או את השיעור המופחת של היטל ההשבחה, ביחס לרכיבי התוכנית שאינם למגורים, בעיקר תעסוקה ומסחר. כתוצאה מכך, חויב היזם בהיטל השבחה גבוה יותר מכפי שהעריך במועד אישור התוכנית, ומכפי שנלקח בחשבון במסגרת חוות הדעת לגבי הכדאיות הכלכלית של התוכנית".
עו"ד גולן מסבירה כי מדובר בפגיעה בשתי תכליות החוק - הראשונה, נוגעת לעובדה כי דרישה להיטל השבחה גבוה יותר מפחיתה את הכדאיות הכלכלית של תוכניות להתחדשות עירונית, ואת שיעורי המימוש שלהן. לדבריה, "נוצר מצב אבסורדי שבו גם שימושים פחות רווחיים בתוכנית - כמו זכויות לתעסוקה - שהוכנסו לתוכנית לפי דרישת ועדות התכנון, מחויבים בהיטל גבוה יותר ומטילים נטל כפול על היזם".
בנוסף, מסבירה עו"ד גולן כי נפגעת גם הוודאות ביחס להשבחה - מכיוון שבמקום שיעור קבוע שצפוי מראש, היזם בכל זאת נכנס להתדיינויות מול הוועדה המקומית לגבי גובה ההיטל ביחס לרכיבים שונים של ההשבחה מכוח התוכנית.
עוד מדגישה עו"ד גולן כי הקושי הפרשני שעולה בתיקון הוא ביחס למשמעות המונח 'מקרקעין למגורים': "ראשית, נשאלת השאלה האם הייעוד 'למגורים' נבחן ערב תוכנית הפינוי־בינוי, או לאחר אישורה? אם נניח שהבחינה היא לפי הייעוד ערב התוכנית, הפטור או ההיטל המופחת יחולו על כל התוכנית במצב המאושר, גם על הרכיבים שאינם למגורים".
עוד מוסיפה עו"ד גולן כי אם הבחינה היא לפי הייעוד לאחר אישור התוכנית, האם המקרקעין צריכים להיות מיועדים למגורים בלבד, או לשימושים נוספים? אם נניח שאפשר להסתפק במקרקעין שבעיקרם למגורים, ולאור תכלית החקיקה, נכון להחיל את הפטור או ההיטל המופחת גם על השימושים הנוספים.
עומר, מנכ"ל ים סוף נדל"ן, מוסיף כי "מנגנון היטלי ההשבחה הפך לאחד הגורמים המרכזיים שמעכבים ואף מפילים פרויקטים של התחדשות עירונית". לדבריו, הבעיה אינה רק גובה ההיטל עצמו, אלא בעיקר חוסר הוודאות, היעדר רגולציה רלוונטית, העדר תקינה אחידה והכאוס השמאי שמלווים את התהליך במשך שנים.
"המציאות כיום היא שיזמים נכנסים לפרויקטים על בסיס מודל כלכלי מוסכם, שנבנה יחד עם הרשות המקומית, שמאי הוועדה ובהתאם לתקן 21, אבל בשלב מתקדם מאוד, לעיתים רגע לפני היתר הבנייה, מתקבלות שומות חדשות עם מספרים אחרים לגמרי. פתאום מגיעים היטלי השבחה שמנותקים מהתחשיבים שעל בסיסם קודם הפרויקט, עם פערים שיכולים למחוק את הרווחיות ואף להפוך את הפרויקט ללא ישים. זה יוצר חוסר ודאות קיצוני שאי־אפשר לנהל תחתיו פעילות עסקית או לקדם התחדשות עירונית בקנה מידה שהמדינה מצפה לו".עוד מציין עומר כי היטל ההשבחה הפך עבור היזמים ל'חור שחור': "אנחנו מקבלים זכויות לפי מספרים מסוימים, ואז אחרי שנתיים או שלוש מגיעות שומות הזויות שמפילות את הדוח הכלכלי. משם מתחילות עוד שנים של השגות, שמאים מכריעים והליכים ארוכים בוועדות ערר, בלי שיטה אחידה ובלי סטנדרט ברור".
הרשויות המקומיות: רק שתיים הסדירו את הסוגיה במסחר
בחינה של החלטות הרשויות המקומיות מלמדת כי רק מיעוט קטן מהן בחר להסדיר באופן מפורש את סוגיית היטלי ההשבחה החלים על רכיבים שאינם למגורים בפרויקטי התחדשות עירונית.
עד היום, רק שתי רשויות, פתח תקווה וירושלים, קיבלו החלטות מפורטות שבהן נקבע במפורש כי הפטור או ההפחתה בהיטל ההשבחה לא יחולו על שטחי מסחר, תעסוקה או שימושים אחרים שאינם מגורים.
כך, בהחלטת עיריית פתח תקווה מאפריל 2022 נכתב במפורש כי "למען הסר ספק - פטור כאמור לא יחול על שטחי בנייה שאינם למגורים". נוסח דומה הופיע גם בהחלטת עיריית ירושלים ממרץ 2022, שבה הובהר כי ההטבות בהיטל ההשבחה מוגבלות לרכיבי המגורים בלבד.
"העובדה שרשויות מקומיות אחרות ציינו במפורש כי בתחומן הפטור לא יחול ביחס לרכיבי השבחה שאינם למגורים, מלמדת כי כאשר רשות מקומית לא ציינה את הדבר במפורש, הפטור כן יחול גם ביחס לרכיבי השבחה שאינם למגורים", טוענת עו"ד גולן.
בהמשך לכך, מציינת עו"ד גולן כי יש לא מעט מקרים שבהם לא נקבעה עמדת הרשות המקומית בשאלת תחולת הפטור מהיטל השבחה על שימושים אחרים שאינם מגורים.
כך למשל, בפרויקט ההתחדשות העירונית של יומנטרה בלוד, הממוקם באזור שהוגדר על ידי העירייה כאזור פטור מהיטל השבחה, בשלב הוצאת ההיתרים טענה הוועדה המקומית כי הפטור חל רק על שטחי המגורים - בעוד שעל שטחי המסחר והתעסוקה בפרויקט יש לשלם היטל מלא.
דוגמא נוספת היא בפרויקט ההתחדשות העירונית הלל יפה-ז'בוטינסקי בחדרה, שם העירייה לא קיבלה החלטה ייעודית לגבי שיעור היטל ההשבחה באזור, ולכן חלה ברירת המחדל הקבועה בחוק היטל מופחת של 25% בפרויקטי התחדשות עירונית למגורים. עם זאת, טענה הוועדה המקומית כי ההטבה חלה רק על רכיבי המגורים בלבד, בעוד שעל שטחי התעסוקה והמסחר בפרויקט יש לגבות היטל מלא של 50%.
"מדובר בפרשנות מצמצמת שסותרת את מטרת תיקון החוק מ־2022, שנועד להגביר ודאות ולעודד היתכנות כלכלית לפרויקטים. לדבריהם, כאשר מוסדות התכנון מחייבים יזמים להוסיף שימושי תעסוקה ומסחר, שלעתים אף פחות רווחיים ממגורים, ולאחר מכן מטילים עליהם היטלי השבחה גבוהים יותר, נוצר מצב שבו היזמים 'נענשים" פעמיים'", מסבירה עו"ד גולן.
הפתרון: לחזור למטרות המקוריות של תיקון החוק
האם יש פתרון למצב? עו"ד גולן מסבירה כי להערכתה "הפרשנות שמשרתת את תכלית החקיקה היא כזו שמחילה את הפטור או ההיטל המופחת על כל רכיבי תוכנית הפינוי־בינוי". לדבריה, זה פתרון אחד, אך החלטות ועדות הערר כפופות לערעורים, ועד שהסוגייה תתגלגל לבית המשפט העליון, לא תהיה הלכה מחייבת בנושא.
פתרון אחר שהיא מציעה הוא בהבהרת הסעיף באמצעות תיקון חקיקה, או באמצעות חוות דעת של משרד המשפטים.
אפשרות נוספת שמעלה עו"ד גולן נוגעת לרשויות המקומיות. לדבריה, "מכיוון שרשויות מקומיות יכולות לעדכן את החלטותיהן לגבי חלוקה לאזורי פטור מדי חמש שנים, ניתן להבהיר את היקף הפטור וסייגים לפטור במסגרת החלטה מפורשת שתחול ביחס למקרים עתידיים. אף שהדבר לא ישרת את התכלית של הגדלת שיעורי המימוש של תוכניות התחדשות עירונית, הוא לכל הפחות ייצור ודאות עבור היזם".