מי שציפה למהפכה בהיטל ההשבחה - ייאלץ להמשיך לחכות. דוח ביניים של צוות בינמשרדי, בהשתתפות משרדי המשפטים, האוצר והפנים, בחן במשך שלוש שנים רפורמה באחד המוקשים הגדולים בשוק הנדל"ן, וכעת מציע בעיקר להמשיך ולבחון חלופות. במשרד המשפטים מברכים על פתרונות נקודתיים לטווח הקצר, אך בהתאחדות הקבלנים כבר הגדירו את המסקנות כ"אכזבה".
● שדות סולאריים במושבים: איפה לא יהיה היטל השבחה?
● תוכנית הענק שתוסיף להוד השרון 9,000 דירות, וההתנגדויות
הדוח, שנפרש על פני 95 עמודים, נמנע מלהמליץ על רפורמה עמוקה אחת והמליץ להמשיך לבחון ארבע חלופות מרכזיות: קביעת תעריפים אחידים, ביטול ההיטל והמרתו במס שבח, החייאת מס המכירה והטלתו במקום היטל השבחה, או הטלת מס מכירה חד־פעמי על נכסים חדשים.
"חוסר ודאות מובנה"
היטל ההשבחה מוטל על בעל נכס בעקבות אישור תוכנית משביחה שגורמת לעליית שוויו, למשל הגדלת זכויות בנייה או שינוי ייעוד. ההיטל, בגובה של מחצית מעליית השווי, משולם לרשויות המקומיות בעת מכירת הנכס או בעת מימוש הזכויות החדשות שניתנו לו.
התלונה על מתכונת היטל ההשבחה נוגעת לחוסר הוודאות ביחס להיקף החיוב, ולפערים של מיליוני שקלים בין ההיטלים שמחושבים ע"י הרשויות המקומיות לבין אלה שמחושבים ע"י הנישומים. יזמים רבים מתלוננים שההיטלים מקזזים חלק ניכר מההיתכנות הכלכלית של הפרויקטים, ואחרים חוששים מלהיכנס לפרויקטים שהיטל ההשבחה לגביהם לא ברור דיו.
חלק מזה נובע מהגדרת אירוע המס שמפעיל את ההיטל, לבין האירוע שמחייב את הנישומים לשלם אותו. כיום כאמור, אישור תוכנית משביחה מפעילה את ההיטל, אך חיוב הנישומים מבוצע רק בעת מכירת הנכס או מימוש התוכנית. התוצאה: פעמים רבות הנישומים נאלצים לשלם את ההיטל עשרות שנים אחרי שהתוכנית אושרה, דבר שיוצר מחלוקות רבות בחישוב ההיטל וההצמדות הנגזרות.
"עולה תמונה של חוסר ודאות מובנה במנגנון חיוב היטל ההשבחה, החורג מאי־בהירות נקודתית והופך לבעיה אסטרטגית המעכבת את פיתוח הנדל"ן בישראל", כותבת הוועדה בדוח. מקור בצוות עימו שוחחנו אומר שקשה מאוד למצוא מנגנון שלא יפגע באחד מהצדדים, אך לדבריו "80% מהבעיות יכולות להיפתר באמצעות המלצות הצוות לטווח הקצר".
הצוות בדק כאמור ארבע חלופות לתיקון המצב, אותן הגדיר כ"רפורמות מבניות עמוקות", ש"עשויות להשפיע גם על תהליכי התכנון עצמם ועל הכדאיות הכלכלית של יוזמות פיתוח". אולם, הצוות לא המליץ על החלופה המועדפת אלא כתב כי "יש להעמיק את הבחינה של ההשלכות האפשריות, ולבסס את הדיון על ניתוחים כלכליים ואנליטיים מקצועיים".
הצוות כן דן בשורת צעדים שניתנים למימוש בטווח הקצר, בהם דחיית המועד הקבוע למועד קבלת היתר, כשמדובר במקרים שבהם זכויות התוכנית מותנות בהפעלת שיקול דעת תכנוני בעת רישוי הבנייה. עוד הומלץ לקבוע בחקיקה שתוכנית מתאר לא תיחשב אירוע מס, וכן הומלץ לקבוע לוחות זמנים מחייבים לעריכת שומות ולהקים פורום משפטי־שמאי משולב שיתכנס מידי תקופה ויוציא חוות דעת בנושאים שעל הפרק. ולבסוף, הצוות המליץ לאמץ מתווה שמאי מותאם לפסיקה בתחום ההתחדשות העירונית, ברוח פסיקת בתי המשפט העדכנית, שמטרתו להקל על בעלי הדירות הפרטיים ולייתר מחלוקות שמאיות מורכבות.
הצוות בדק גם הצעות לשנות את מנגנון היטל ההשבחה הקיים, כך שיהיה קל ומהיר יותר לחישוב. אחת מהן הייתה לדחות את אירוע המס ממועד אישור התוכנית למועד קבלת היתר הבנייה בגינה, מאחר שלעתים קרובות התוכנית ממומשת עשרות שנים אחרי אישורה. ואולם ביקורת שהושמעה על הרעיון גורסת שדחיית אירוע המס עלולה לגרום להעלאת ההיטל ולגרור עימה עלייה במחירי הדיור.
רעיון אחר היה לבטל את מכירת הנכס כאירוע מס שמחייב בהיטל אלא להסתפק רק בקבלת היתר או התחלת השימוש בפועל בייעודים החדשים שניתנו לנכס. ניתנו להצעה זו מספר חלופות משנה, אך גם כאן הצוות הגיע למסקנה ש"מוצע להמשיך בבחינת הנושא".
בענף לא מרוצים
כאמור, במשרד המשפטים שמים דגש על הצעדים קצרי הטווח, שלהערכתם יכולים לפתור חלק ניכר מהבעיות שבהם נתקלים כיום בהיטלי ההשבחה.
ואולם המשנה לנשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ, חיים פייגלין, מכנה את הדוח "אכזבה גדולה". לדבריו, "אנשים לא מבינים עד כמה נושא היטל ההשבחה משפיע על יוקר הדיור ויוקר המחיה. מדובר בהיטל משנות השישים שנשען כנראה על החוק הבריטי, אבל בבריטניה הוא בוטל מזמן, ואצלנו לא התעדכנו".
גם עורכי דין עימם שוחחנו לא מרוצים מדוח הביניים. עו"ד משה רז כהן ממשרד רז־כהן פרשקר ושות' מזהיר, כי "הצוות ממליץ לדחות את תחשיב ההשבחה למועד ההיתר רק במקרה של זכויות מותלות. לא קשה לשער שהכלל יביא לאימוץ גורף של תוכניות הכוללות זכויות מותלות. בשוק שכמעט תמיד עולה, הרשויות מעדיפות להביא לדחיית התחשיב. זכויות מותלות הן רעה חולה".
עו"ד צבי שוב אומר כי "מההמלצות עולה שהמדינה מנסה להפוך את היטל ההשבחה מאמצעי למדידת התעשרות לאגרה קבועה ומנופחת, שרק תלך ותעלה ככל שערכי הקרקע בישראל ימשיכו לנסוק. דחיית מועד השומה לשלב היתר הבנייה משמעותה לחתום על צ'ק פתוח לרשות המקומית, שיופעל במועד שבו הקרקע תהיה שווה הרבה יותר".
עוד הוסיף עו"ד שוב כי בעוד הוא תומך בקביעת לוחות זמנים מחייבים לכלל הגורמים, "לוח זמנים ללא סנקציות הוא בגדר המלצה בלבד". כמו כן, הוא אומר שהקביעה שתוכנית מיתארית לא מהווה אירוע מס היא חיובית, "אך מעלה את השאלה מה יקרה ביום שאחרי. אם בעל הקרקע 'נהנה' מעליית ערך אך לא משלם היטל, עלינו לוודא שלא נוצר 'חוב מסתתר' שיתפוצץ ביום שבו תאושר תוכנית מפורטת. הגיע הזמן למהלך כולל שמתייחס לשני צידי המטבע: לא רק לאופן שבו המדינה גובה כספים, אלא גם למנגנוני הפיצוי ההוגנים בגין פגיעה בערך הקרקע. לא ייתכן שהדיון יתמקד אך ורק במיקסום הגבייה, תוך התעלמות מהצורך לאזן את המשוואה ולתת מענה מלא למי שזכויותיו נפגעות."
עו"ד אוהד יאראק, ראש מחלקת מיסוי מוניציפלי במשרד פירון אמר, "אם מסקנות הצוות יאומצו, ובפרט אם יעוגנו בתיקוני חקיקה, מדובר יהיה במהפכה של ממש בתחום. צמצום חוסר הוודאות והגברת האחידות בין הנישומים לבין הרשויות יכולים להסיר חסמים, לקדם עסקאות ולהאיץ הליכי תכנון והיתרים. זו יוזמה מבורכת. עם זאת, הניסיון מלמד שמחלוקות לא ייעלמו לחלוטין, וגם בעתיד ימשיכו להתברר שומות בפני שמאים מכריעים וועדות ערר. ועדיין, הגדלת הוודאות צפויה לצמצם את היקף המחלוקות ואת מספר ההשגות והעררים. כעת נותר לראות אם ההמלצות אכן יאומצו במלואן וכיצד השוק יגיב לשינויים המוצעים".
מנגד, עו"ד תומר גור, שותף במשרד ארנון תדמור לוי ומומחה לתכנון ובניה והיטל השבחה, הביע אכזבה מההמלצות: "דוח המלצות הצוות הבינמשרדי בנוגע להיטל השבחה הוא מסמך סקירה מרשים של דיני ההשבחה, אך בפועל, בעיקר מנציח את ההידיינות התיאורטית והבלתי פוסקת ברפורמה הנדרשת ביחס להיטל השבחה,מהלי שיש בו בשורה אמיתית, הן לציבור הנישומים והן לוועדות מקומיות.
