בשנים האחרונות, ההשקעה הממשלתית פר תלמיד טיפסה, בעוד שההישגים הלכו ודעכו - נורה אדומה למשק הישראלי שנשען על הון אנושי. משברי הקורונה והמלחמה העמיקו את הבור, וכעת באגף התקציבים באוצר נערכים להציג לממשלה הבאה רפורמה שורשית במערכת החינוך, בדגש על בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים.
● מה המאבק על פתיחת קפה בסמטה מלמד על תפקיד הרשות המקומית?
● בכירים באוצר: הגדלת המיסוי על ההייטקיסטים, הדבר האחרון שצריך עכשיו
הדיווחים על העברת העסקת המורים לידי הרשויות המקומיות היו רק קצה הקרחון, וגלובס חושף כעת את התמונה המלאה מאחורי התוכנית שנועדה לחלץ את המערכת מסחרור.
מודל סקנדינביה מגיע לישראל?
תוכנית הרפורמה המלאה נשענת על ארבעה מרכיבים מרכזיים. הראשון הוא הגדרת החינוך הציבורי, או במילים פשוטות - קביעת לימודי הליבה המחייבים בישראל, תוך יצירת מנגנון אחיד שישים סוף לדילמות שצפו בנושא לאורך השנים. הרכיב השני הוא בניית מערך מדידה ותמריצים, אשר יגדיר מה בדיוק נמדד וכיצד. באמצעות מערך זה יפותחו גם תמריצים.
הרכיב השלישי כולל הסדרה תקציבית. כיום מתוקצבת מערכת החינוך לפי שעות לימוד, אף שמנהלים רבים מעדיפים להפנות משאבים לאמצעים אחרים, כמו תגבור עובדים סוציאליים או רכישת תוכניות לימוד חיצוניות. במסגרת הרפורמה יקבלו בתי הספר תקציב המבוסס על מספר התלמידים במקום שעות לימוד, והרשויות או המנהלים יוכלו לבחור כיצד לממשו מעבר לתוכנית החובה.
הרכיב הרביעי הוא ביזור, שבמסגרתו יוכלו הרשויות המקומיות להקים בתי ספר בעצמן או להוציא את ניהולם למכרז לידי רשתות חינוך.
המהלך מתוכנן להתבצע בצורה דיפרנציאלית בהתאם לחוסנה הכלכלי של כל רשות, כדי למנוע את הרחבת הפערים במערכת. "המצב היום הוא שהמפקחים צריכים לבקר את עצמם. מערכת הבריאות עובדת מעולה כי משה בר סימן טוב (מנכ"ל משרד הבריאות - א"ז) לא מתעסק בשעות הנוספות של אחות", מסביר לגלובס גורם המעורה בפרטי הרפורמה.
במקביל לביזור, התוכנית מציעה לחזק את משרד החינוך כרגולטור בלבד, שיתמקד בהגדרת לימודי הליבה, בקביעת נוסחאות התקצוב, במדידת הסטנדרטים ובפיקוח על הרשויות. זאת בשונה מכפל הכובעים הקיים כיום, שבו המשרד משמש בו-זמנית כמעסיק וכמפקח. מדובר במודל הרווח ברחבי העולם, בין היתר במדינות סקנדינביה, בארה"ב ובמרבית מדינות אירופה (למעט איטליה וצרפת).
עם זאת, הצעת אגף התקציבים נתקלת בעמדות שונות בתוך משרד האוצר עצמו. באגף הממונה על השכר, למשל, התמקדו בעבר בצעדים ממוקדים יותר כמו ביטול הלימודים בימי שישי, התאמת החופשות לאלו של ההורים, חלוקה מחודשת של שעות ההוראה וגיוס מורים בחוזים אישיים - אך ללא כוונה לפתוח חזית רחבה כל כך מול הסתדרות המורים לקראת חידוש הסכם השכר בשנה הבאה. כך או כך, עמדתו הרשמית של משרד האוצר טרם גובשה, והיא תיקבע בהתאם לזהות השרים שיכהנו בממשלה הבאה.
הרבה מאוד כסף, מעט תוצאות
תחום החינוך מעסיק את משרד האוצר בשל הנזק הכלכלי שנגרם משחיקת ההון האנושי, כפי שמשתקף במבחנים הבינלאומיים, בפריון העבודה הנמוך ביחס לעולם ובהשתלבות בשוק התעסוקה. הסיבה לכך אינה טמונה רק בהשתלבות החלקית של החברה החרדית והערבית, אלא בהישגים נמוכים לרוחב החברה הישראלית כולה.
בהשוואה בינלאומית, תקציב החינוך בישראל הוא הגבוה ביותר ביחס לגודל הכלכלה. הנתון הזה אינו נובע מהשקעה גבוהה יותר בכל תלמיד, אלא משיעור התלמידים הגבוה באוכלוסייה עקב הריבוי הטבעי. דוח של ה־OECD שפורסם בשנה שעברה הראה כי ההשקעה לתלמיד בישראל עומדת על 11,166 דולר (במונחי כוח קנייה) לעומת ממוצע של 12,438 דולר - פער של פחות מ־10%. הדוח מגלה כי עיקר הפער מול המדינות המפותחות נובע מתוצר ההשקעה באקדמיה, שם הוא מגיע ל־50%.
נתונים נוספים מראים כי שכר המורים בישראל אינו שונה באופן משמעותי מממוצע ה־OECD. עם זאת, מספר שעות הלימוד ביסודי ובחטיבות הביניים גבוה ב־17% וב־10% בהתאמה, והכיתות בבתי הספר היסודיים צפופות יותר, עם כ־27 תלמידים בכיתה לעומת ממוצע של 21 במדינות המפותחות.
על פי נתוני האוצר, מאז 2013 זינקה ההוצאה הריאלית לתלמיד ב־53.5%, מה שקירב את ישראל לממוצע הבינלאומי. מנגד, ההישגים הלימודיים אינם משקפים את הגידול בתקציב. במבחני TIMSS הבינלאומיים במתמטיקה ובמדעים לכיתות ח', ישראל אמנם ממוקמת מעט מעל הממוצע, אך בסביבת מדינות כמו איחוד האמירויות, קטאר, רומניה ועומאן.
הפער מתחדד בהשוואה שערך משרד האוצר בין ההוצאה לתלמיד לבין ציוני מבחני פיזה ב־32 מדינות. בהשוואה זו מדורגת ישראל בתחתית הטבלה, כשהיא מציגה את יחס העלות-תוצאה הגרוע ביותר. נתון זה ממחיש כי הכשל המרכזי במערכת החינוך אינו נובע בהכרח מהיעדר תקציב (אף שיש מקום להגדילה כדי לעלות מעל הממוצע), אלא מזהות הגורמים שמנהלים אותו מאופן השימוש בו.
דרוש שינוי דחוף - אבל איזה?
הרפורמה המתוכננת מעוררת מחלוקת עמוקה בקרב אנשי חינוך בכירים לשעבר. הוויכוח אינו נוגע רק לשאלת המדיניות אלא גם למציאות הקיימת בשטח, שכן בבתי הספר התיכוניים העסקת המורים כבר נתונה בידי הרשויות המקומיות, בשונה מהיסודי ומחטיבות הביניים.
תומכי הרפורמה טוענים כי הגמישות הניהולית בתיכונים הוכיחה את עצמה, כפי שמשתקף בשיעור גבוה יותר של מורים אקדמאים ובשיפור בנתוני הזכאות לבגרות. מנגד, המתנגדים טוענים כי אי אפשר להשוות בין שלבי החינוך השונים, ושקריסת ההישגים במבחנים הבינלאומיים נוכחת גם בתיכונים. עם זאת, על דבר אחד אין מחלוקת: מערכת החינוך זקוקה לניעור רציני.
פרופ' יולי תמיר, שרת החינוך לשעבר וכיום נשיאת המכללה האקדמית בית ברל, תוקפת בחריפות את היוזמה. "מוצעת פה סדרה של צעדים הזויים ללא היתכנות", היא אומרת. "נניח שרוצים לפטר את כל המורים ולהעסיק אותם מחדש, מאיפה הביטחון שיצליחו לגייס שוב 220 אלף מורים? כבר סיכמו בעבר עם יפה בן דוד על חוזים אישיים והצליחו לאייש אולי 20 משרות. הם מדברים על משהו שלא קיים, ובסופו של דבר רשויות חזקות יצליחו להביא מורים, והחלשות יישארו בלי כלום".
לדבריה, ההצעה תאפשר למדינה להתנער מאחריות תוך יצירת מצג שווא של חלופה מתפקדת. "הדבר יגרור שביתה ממושכת, וזה הדבר האחרון שילדי ישראל צריכים - עוד שנים ללא לימודים בגלל סכסוכי עבודה", היא מזהירה.
תמיר מעריכה עוד כי המהלך יעמיק את הפערים מול רשויות בעלות יכולת ביצוע נמוכה. "זה כמו לתת לכל פיקוד בצבא לרכוש את כלי הנשק שלו", היא מדגימה. "מאיפה המחשבה שכל רשות ורשת תדע לעשות את זה טוב יותר מהמדינה, שיש לה בכל זאת יותר משאבים, הון אנושי ויכולת פיתוח?".
"הבעיה איננה היעדר הכסף"
תמיר מסבירה כי הכשל במערכת אינו תקציבי, אף שההשקעה בתלמיד אינה גבוהה במיוחד. "הבעיה של המערכת איננה היעדר כסף", היא מבהירה, "אלא תכלול הצרכים של קבוצות שונות וניהול נכון של המשאבים. צריך להפסיק לעשות חלטורות ולעבור לפתרון ארוך טווח - לתת למורים אפשרות לצאת ללימודי תארים, להעניק להם אופק מקצועי, ולהשקיע בהכשרה של מורים ושל אלו שהסבו את מקצועם להוראה".
עמדה דומה מציגה גם דלית שטאובר, שכיהנה כמנכ"לית משרד החינוך בשנים 2011-2013 ו-2021-2023. "מערכת החינוך ניצבת בפני אתגרים אסטרטגיים עצומים, שכוללים פערים עמוקים, הישגים נמוכים, מחסור במורים ועלייה בקשיים הרגשיים של התלמידים בעקבות המגפה והמלחמות", היא מזהירה.
"נדרשים מהלכים יסודיים להתמודדות עם בעיות העומק, אולם העברת העסקת המורים לרשויות המקומיות אינה הפתרון", מוסיפה שטאובר. "זהו מהלך מסוכן העלול להעמיק את אי־השוויון, להגביר את הפוליטיזציה וליצור שוק הוראה מפוצל, שבו רשויות חזקות יתחרו על המורים האיכותיים בעוד החלשות יתקשו לגייסם. בכך יפגע המהלך במעמד ההוראה כמקצוע לאומי ויחליש את יכולת המדינה להבטיח מענה שוויוני".
שטאובר מוסיפה כי שאלת העסקת המורים אינה ניהולית בלבד, אלא כזו "הנוגעת לאופייה של המדינה ולדמותה של החברה הישראלית". לדבריה, אף שנדרש שינוי מבני במשרד החינוך שירחיב את האוטונומיה של הרשויות והמנהלים ויצמצם את הבירוקרטיה, הדיון אינו יכול להתמקד ביעילות תפעולית בלבד. "עליו לעסוק גם בתכנים ובערכים שיחזקו את הלכידות החברתית, ויתרמו לבניית חברה איכותית במדינה ליברלית המחויבת לערכיה של מגילת העצמאות", היא מבהירה.
"אין שום הגיון שפקיד בירושלים יחליט הכל"
בשונה מעמדתן, הרב שי פירון - שכיהן כשר החינוך בשנים 2013-2014 וכיום משמש כנשיא תנועת "פנימה" - סבור כי הרפורמה מבורכת ועונה על מרבית בעיות היסוד במערכת. אלו כוללות לדבריו את הפער בין מודל הלמידה למציאות המשתנה, היעדר העצמאות הניהולית של מנהלי בתי הספר, הריכוזיות שנותרה ללא שינוי מאז קום המדינה, איכות כוח האדם, המצוקה שבה נתונים התלמידים והיעדר נרטיב משותף לזרמי החינוך השונים.
"כשמחליטים על הכל מלמעלה זה משתק יזמות ויצירתיות, וזה גם לא מתחשב בשונות התרבותית והחברתית בין המקומות השונים", אומר פירון. "בחברה הערבית יש עודף מורים, בדרום - בעקבות פעילות מנהלת תקומה - חסרים פחות מורים, ואיפה חסרים הכי הרבה? במרכז הארץ. משכורת של מורה במרכז לא מתכתבת עם יוקר המחיה, ואם יש מדיניות אחת לגיוס מורים בכל הארץ בלי להתייחס לשונות הזו, איך תפתור את הבעיה?".
לדבריו, על המערכת להגדיר מחדש מהו חינוך ממלכתי ומי נכלל בחינוך הציבורי, לצד עדכון שיטת התקצוב שבלעדיו "נהיה תקועים מאחור ונהפוך למדינת עולם שלישי", ולבזר סמכויות לרשויות. "אין שום היגיון שפקיד במשרד החינוך בירושלים יחליט איך בונים בית ספר. הוא צריך להגדיר כמה כסף שווה מטר מרובע וכמה מרחב זקוק כל ילד, אבל מתעסקים בפרוגרמות. ובתיכונים שיטת ההעסקה הזו כבר קיימת, אז אני שואל את כל המתנגדים - איפה הרמה הלימודית גבוהה יותר? איפה הכישלון הגדול יותר במב חנים בינלאומיים, ביסודי או בממוצע הבגרויות?".
פירון מדגיש כי ניתן לבנות את המודל בהדרגה, תוך מתן סיוע ממשלתי לרשויות שיתקשו בביצוע. "חינוך ציבורי חשוב לי יותר מכל דבר אחר, אבל זה לא אומר שמי שמשלם את המשכורת למורה והמעסיק הישיר חייב להיות המדינה. יש רשות מקומית, וראינו איך הן תפקדו במלחמה ובקורונה. אם רוצים לבצע את המעבר בשלבים זה אפשרי, אבל אי אפשר שאדם אחד ינהל שניים וחצי מיליון תלמידים ו־200 אלף מורים".
"להפסיק כבר עם הפלסטרים"
עמדה דומה מציגה גם מיכל כהן, שכיהנה כמנכ"לית משרד החינוך בשנים 2013-2017 תחת השרים שי פירון, בנימין נתניהו ונפתלי בנט. כהן, שצמחה במערכת החינוך כמורה, מנהלת ומפקחת עד שהגיעה לתפקיד הבכיר במשרד, מצביעה על הנחיצות בשינוי עמוק. "תמיד היו בעיות במערכת החינוך, אבל אחרי שנים של קורונה ומלחמה היא איבדה רלוונטיות לחלוטין", היא אומרת לגלובס.
"שינוי מבנה ההעסקה איננו צעד טכני, זה מה שינער את המערכת כי המדינה כובלת את ההעסקה בבירוקרטיה ובחסמים שלא מאפשרים לה להתפתח ולהשתנות. יש לי טענות גם לאוצר שמציע עכשיו חוזים אישיים ב־19.5 אלף שקל - זה מעט מדי ומאוחר מדי אחרי שהרעיבו את המערכת. הדור הנוכחי לא רוצה לעבוד 20-30 שנה באותו מקום, וגם המערכת לא רוצה מורה שיוצא ממנה על הגחון. כל השינויים עברו ליד מערכת החינוך ולא בתוכה".
עם זאת, כהן מבהירה כי יש ליישם את המהלך בהדרגתיות. "יש ליצור תו תקן לרשתות חינוך ולפעול בזהירות, כי לא כל עיר יכולה להחזיק מערכת חינוך", היא מסבירה. "מזהירים שיפה בן דוד תשבית את המערכת, אבל לא צריך להיות פיל בחנות חרסינה. אפשר לעשות את זה מדורג על פני שנים, וצריך לזכור שרן ארז מייצג את המורים לא פחות ממנה ושם שיטת ההעסקה שונה. הגיע הזמן להפסיק עם הפלסטרים ולהבין שמערכת שנשלטת על ידי המדינה באובססיביות ממש לא מאפשרת יוזמה, גמישות ושונות".
כהן, המנהלת כיום את קרן רש"י הפועלת בפריפריה, מזהירה כי יש לקבוע קריטריונים ברורים לסיוע לרשויות חלשות, ומציעה לבחון גם מודל ניהול אזורי ולא רק רשותי. "אני חושבת שהיתרונות יעלו על החסרונות, אבל צריך לעשות זאת בזהירות ועם בניית מדיניות חינוך למדינת ישראל", היא חותמת.
