כתבה זו תורגמה על ידי גלובס מתוך Foreign Affairs, כתב עת אמריקאי ותיק ומוביל לענייני חוץ ויחסים בינלאומיים, היוצא לאור על ידי המועצה ליחסי חוץ (CFR), ממכוני החשיבה הבולטים בארה"ב בתחום
הפורום הכלכלי העולמי בדאבוס אינו מקום שבו מתחוללות רעידות אדמה גיאופוליטיות. אבל השנה ראש ממשלת קנדה מארק קרני ניצב בפני הקהל והכריז על סופו של עידן. הגלובליזציה, שהבטיחה שיתוף פעולה שבו כל הצדדים מרוויחים, פינתה את מקומה ללוחמה כלכלית הולכת ומחריפה. "המעצמות הגדולות החלו להשתמש באינטגרציה כלכלית כנשק, במכסים כמנוף לחץ, בתשתיות פיננסיות כאמצעי כפייה ובשרשראות אספקה כנקודות תורפה שאפשר לנצל", אמר.
לפי קרני, הענקיות צוברות עוד ועוד כוח, ואינן מותירות לכל השאר ברירה מלבד להתאגד יחדיו להגנה עצמית. אלא שהנרטיב, משכנע ככל שיהיה, מטשטש מציאות הפכפכה יותר: בעידן של לוחמה כלכלית, אפילו המעצמות הגדולות חשות חוסר ביטחון הולך וגובר. אומות, גדולות כקטנות, התפכחו והכירו בפגיעותן לכפייה כלכלית זרה - והפחד שהתפרץ דוחף את המדיניות לכיוונים בלתי צפויים.
● משבדיה עד טייוואן: המעברים שעלולים להשבית את הכלכלה העולמית
● שינוי היסטורי: האיחוד האירופי מציע לקנדה להצטרף כ"חברה מיוחדת"
שבועיים לאחר הנאום סגן נשיא ארה"ב ג'יי.די ואנס כינס שרים מיותר מ־50 מדינות בוועידת השרים הראשונה אי פעם בנושא מינרלים קריטיים, בניסיון לשבור את המונופול של סין על יסודות נדירים. ימים אחדים קודם לכן פרסם Qiushi, ביטאון הדגל של המפלגה הקומוניסטית הסינית, נאום של מנהיג סין שי ג'ינפינג, שבו קרא להשיג לרנמינבי הסיני "מעמד של מטבע רזרבה".
לעומת זאת, הרגולטורים בסין קראו לבנקים לצמצם את רכישות האג"ח של ארה"ב. ממשל טראמפ רחוק מלהיות חסיד של רב־צדדיות, ושי נקט זה זמן רב גישה זהירה כלפי הפיכת הרנמינבי למטבע בינלאומי. אבל ההתגוננות מפני כלי הנשק הכלכליים של הצד האחר הפכה לציווי אסטרטגי.
קריאתו של ואנס לפעולה ונאומו של שי ממחישים את התהליכים המקבילים שמעצבים מחדש את הגיאו־כלכלה: מרוץ חימוש כלכלי ומרדף אחר ביטחון כלכלי. ממשלות מזהות את מקורות המינוף שלהן ומפתחות כלים חדשים כדי להפעיל אותם נגד יריבותיהן. הן מתחמשות לקראת מלחמה כלכלית. במקביל הן מקימות ביצורים מפני הנשק הכלכלי שמדינות אחרות עלולות להפעיל נגדן.
לארה"ב אין מדריך פעולה למציאות החדשה הזאת. בשני העשורים האחרונים גורמים אמריקאיים פיתחו אסטרטגיות למלחמה כלכלית בעולם חד קוטבי. וושינגטון, שהתרגלה להיות בהתקפה, הקדישה תשומת לב מועטה לסיכון של פעולות תגמול או מתקפות פתע. העולם הזה חלף. העולם החדש מתאפיין בפגיעות הדדית, בחיפוש מתמיד אחר מנופי לחץ ובחשש מתמיד מחשיפה לסיכונים.
לארה"ב ולסין יש את הארסנלים האימתניים ביותר, אבל כפי שהוכיחה המלחמה באיראן, גם מעצמות קטנות יותר יכולות לגבות מחיר הרסני מהכלכלה העולמית. סגירת מצר הורמוז הקפיצה את מחירי האנרגיה ואילצה את וושינגטון לשנות את יעדי המלחמה. היא גם המחישה כיצד יריבות יכולות להחיל את ההיגיון של לוחמה כלכלית על עימות צבאי ולהשתמש בכטב"מים ובטילים כדי להשפיע על התנהגותן של חברות פרטיות, כפי שארה"ב עושה באמצעות סנקציות פיננסיות.
ניהול מלחמה כלכלית בעולם השסוע הזה יחייב את קובעי המדיניות בוושינגטון לשנות את גישתם מן היסוד. עליהם ללמוד להפעיל את כוחם הכלכלי בלי לשחוק את יסודותיו, לחזק את נקודות התורפה בלי להקריב צמיחה ושגשוג, לנהל את ההסלמה מול יריבות ולתאם פעולות עם בעלות ברית. אחרת ארה"ב תמצא את עצמה נלחמת את המלחמה הקודמת בזמן שמתגבש סדר כלכלי חדש, שיהיה הרבה פחות נוח לאינטרסים האמריקאיים מקודמו.
אנטומיה של נקודת חנק
המשימה הראשונה היא למפות את נקודות החנק, האזורים בכלכלה העולמית החשופים ביותר לניצול כנשק. נקודות חנק גיאוגרפיות, כמו מצר הורמוז, היו מאז ומתמיד מוקדי כוח. נקודות חנק כלכליות עלו לגדולה מאוחר יותר. רובן נוצרו בשיא הגלובליזציה, כשחברות אימצו שרשראות אספקה בשיטת "בדיוק בזמן" ומערכת פיננסית שבמרכזה הדולר, במרדף אחר יעילות. חזרת התחרות הגיאופוליטית הפכה את המאפיינים הללו, שנוצרו מכוונות טובות, לנקודות תורפה בולטות.
אך לא כל תלות כלכלית היא נקודת חנק. לנקודות חנק אמיתיות שלושה מאפיינים משותפים: מדינה או קואליציה של בעלות ברית קרובות מחזיקה בנתח שוק דומיננטי ומרוכז, אין תחליפים זמינים בטווח הקצר, והמדינה או הקואליציה מסוגלת לנצל זאת כנשק כלכלי להפעלת לחץ א־סימטרי, להסב נזק משמעותי למטרה תוך שהיא עצמה ניזוקה במידה מזערית.
הובלה בשוק אינה מספיקה. כדי לשלוט בנקודת חנק מדינה צריכה להחזיק במונופול כמעט מוחלט. אפשר לבחון את נקודות החנק שבהן וושינגטון ובייג'ינג משתמשות בתדירות הגבוהה ביותר. הסנקציות הפיננסיות של ארה"ב מנצלות את מרכזיות הדולר, המשמש בכמעט 90% מעסקאות המט"ח. הגבלות היצוא על מוליכים למחצה מתקדמים נשענות על דינמיקה דומה: חברה אחת מעמק הסיליקון, אנבידיה, מחזיקה ביותר מ־85% משוק שבבי ה־AI. סין, מצדה, מזקקת כ־90% מהמתכות הנדירות בעולם.
כשלמדינה אין רמת ריכוזיות כזאת, יכולתה להפעיל לחץ מוגבלת. קחו למשל את המכסים האמריקאיים. כשנשיא ארה"ב דונלד טראמפ הכריז באפריל אשתקד על מכסים נרחבים, הוא טען שמדינות ייכנעו לרצונו משום שלארה"ב יש "השוק הגדול בעולם". ארה"ב היא היבואנית הגדולה בעולם, אבל היא אחראית לכ־13% בלבד מהיבוא העולמי. גם אילו מדינה הייתה נחסמת לחלוטין מהשוק האמריקאי, היא עדיין הייתה יכולה למכור לכמעט 90% מהכלכלה העולמית. בנקודות חנק אמיתיות היחס הפוך.
הדבר מסייע להסביר מדוע המכסים של טראמפ כשלו לא פעם בניסיון לכפות את רצונו על מדינות אחרות. בשנה שעברה, אף שהמכסים צמצמו בחדות את היצוא של ברזיל וסין לארה"ב, הן הצליחו להגדיל את המכירות בשווקים אחרים, כך שהיצוא הכולל של כל אחת הגיע לשיא שנתי.
גם כשמדינה מחזיקה בנתח שוק דומיננטי, השוק לא יתפקד כנקודת חנק, אלא אם כן כמעט בלתי אפשרי למצוא תחליפים בטווח הקצר. בתחילת מגפת הקורונה, בינואר 2020, למשל, ארה"ב ייבאה מסין כ־75% מהמסכות הרפואיות. בייג'ינג הגבילה את היצוא כדי להבטיח אספקה לאוכלוסייתה, והתוצאה הייתה מדפים ריקים ברחבי ארה"ב.
אבל היצרנים האמריקאים הגדילו במהירות את הייצור. בקיץ כבר היו מספיק מסכות. בתוך שנה מפעלים אמריקאיים הגדילו פי ארבעה את ייצור מסכות ה־N95. המסכות לא היו נקודת חנק, משום שהתברר שקל למצוא להן תחליפים. אותו היגיון חל גם על מוצרים אחרים שפשוטים יחסית לייצור ואינם דורשים הון רב, כמו ביגוד ורהיטים.
קשה הרבה יותר למצוא תחליפים למוצרים עתירי הון, כמו מתכות נדירות מזוקקות. לפרויקט כרייה טיפוסי של מתכות נדירות נדרשות תשע שנים כדי להגיע לשלב הייצור. גם אם התחזית האופטימית יותר של שר האוצר האמריקאי סקוט בסנט, שלפיה ארה"ב תוכל לשבור בתוך שנתיים את אחיזתה של סין בשרשרת האספקה של המתכות הנדירות, תתברר כנכונה, זה פרק זמן ארוך שבו תיוותר חשופה לכפייה מצד סין.
בתחום השירותים אפקט רשת - שבו ערכו של מוצר עולה ככל שמספר המשתמשים בו גדל - עלול להקשות עוד יותר במציאת תחליפים. זו הסיבה ששירותים פיננסיים אמריקאיים הם נקודת חנק כה עוצמתית. השימוש הנרחב בדולר מקשה מאוד על יצירת חלופה בת-קיימה.
כדי ששוק יתפקד כנקודת חנק, המדינה חייבת גם להיות מסוגלת להשתמש בו כדי להסב נזק א־סימטרי. המכסים על קנדה ממחישים מה קורה כשאין יכולת כזאת. קנדה שולחת יותר מ־75% מהיצוא שלה לארה"ב, ובשל הגיאוגרפיה ומיקומן של תשתיות קבועות, כמו צינורות נפט וגז, אין ביכולתה לגוון במהירות את יעדי היצוא ולהפחית את תלותה בשוק האמריקאי. על סמך עובדה זו טראמפ טען כי לארה"ב יש למעשה מנוף לחץ בלתי מוגבל.
אף שהמכסים האמריקאיים יכולים להסב לקנדה נזק משמעותי, הם אינם יכולים לעשות זאת בלי לגרום נזק רב גם לארה"ב. הכלכלן דיוויד הנדרסון ממכון הובר העריך כי מכס של 25% על קנדה יעלה לאמריקאים כ־700 דולר למשק בית. מכס כזה גם ישבש את ייצור כלי הרכב ויזניק את מחירי הבנזין והחשמל, שכן בתי הזיקוק ורשתות החשמל תלויים באספקה מקנדה. לא פלא שכאשר טראמפ הטיל מכס של 25% זמן קצר לאחר כניסתו לתפקיד, רוב היבוא מקנדה הוחרג. בדצמבר 2025 שיעור המכס האפקטיבי הכולל שהטילה ארה"ב על קנדה היה 3.1% בלבד, הנמוך ביותר מבין שותפות הסחר הגדולות של וושינגטון.
לפני שהמלחמה של ארה"ב וישראל באיראן החלה בפברואר, גורמים אמריקאים ככל הנראה העריכו באופן שגוי את יכולתה של טהרן להשתמש במצר הורמוז כנשק א־סימטרי, והדבר העניק להם תחושת ביטחון כוזבת. המצר הוא נקודת החנק הגיאוגרפית החשובה ביותר בעולם: בכל יום כ־20% מהנפט ומהגז הטבעי הנוזלי בעולם עוברים בו, ואין נתיבים חלופיים.
אנליסטים הניחו שאיראן לא תעז לסגור אותו, מה שיחייב הנחת עשרות מוקשים ימיים, גם משום שהיא עצמה תלויה בנתיב כדי לייצא את הנפט שלה. אלא שטהרן הוכיחה כי היא יכולה לשבש את התנועה במצר בעלות נמוכה בהרבה. באמצעות תקיפת מספר קטן של ספינות בכטב"מים ובטילים זולים יחסית, איראן שינתה את חישובי הסיכון של תעשיית הספנות העולמית. מכליות שנשאו נפט איראני הפליגו בחופשיות במצר, ואילו מכליות שנשאו נפט ממדינות אחרות במפרץ נרתעו מלעשות זאת.
המתכות הנדירות של סין הן דוגמה מובהקת אף יותר. ב־2024 הכנסות סין מיצוא יסודות נדירים הסתכמו בכ־3.4 מיליארד דולר. מנגד, חוקרים בשירות הגיאולוגי של ארה"ב מעריכים כי שיבוש של 30% באספקת היסוד הנדיר ניאודימיום לבדו יפחית את התמ"ג ב־2.2%, שהם יותר מ־600 מיליארד דולר. כלומר, סין תצטרך לוותר על הכנסות של מיליארדי דולרים בודדים כדי להסב לכלכלה האמריקאית נזק של יותר מחצי טריליון דולר. א־סימטריה זו היא שמעניקה להגבלות היצוא הסיניות את כוחן. היא גם ממחישה מציאות רחבה יותר: כשלמדינות יש ברירה, הן אינן מנצלות תלות הדדית כנשק, אלא תלות חד־צדדית.
למה אנחנו נלחמים
הכלל הראשון בלוחמה כלכלית פשוט: אל תהפכו נקודות חנק מדומות לנשק. אבל גם אם קובעי המדיניות בארה"ב יפעלו לפיו, הם עדיין ניצבים בפני לולאת משוב מסוכנת. בכל פעם שוושינגטון הופכת נקודת חנק לנשק, מדינות אחרות נוקטות צעדים כדי לבודד את עצמן מפניה. בכל מקרה בפני עצמו, השחיקה בכוחה של ארה"ב עשויה להיות שולית. אבל ההשפעה המצטברת עלולה לפגוע באמון בדולר ולהחליש את הביקוש לטכנולוגיה, לאנרגיה ולמוצרים אחרים.
התכנון המיטבי של סנקציות, הגבלות יצוא ואמצעים כלכליים אחרים תלוי במטרה שהם נועדו להשיג. מדיניות מסוג זה משרתת שלוש מטרות נפרדות. הפחות שאפתנית היא הוקעה פומבית. איש אינו מצפה שסנקציות יהפכו דיקטטורים מושחתים ומפירי זכויות אדם לקדושים, אך וושינגטון מטילה עליהם סנקציות לעיתים קרובות כדי להביע את מורת רוחה ולהיענות לדרישות פוליטיות לפעולה. סנקציות סמליות אינן דבר רע מטבען, אך גם אינן נטולות נזק. הן עלולות להרתיע בנקים מפעילות במדינות מתפתחות, לצמצם את ההשפעה האמריקאית ולגרום נזק הומניטרי.
ברמה הבאה נמצאים צעדים שנועדו להחליש יריבות באמצעות מניעת גישה לטכנולוגיה, להון או לשווקים, כמו הגבלות היצוא האמריקאיות על שבבים המיועדים לסין. בממשלי ביידן וטראמפ כאחת, הן שימשו אסטרטגיית התשה, שמטרתה לא הייתה לשנות את התנהגותה של בייג'ינג אלא לבלום את היכולות הטכנולוגיות של סין.
המטרה השאפתנית ביותר היא כפייה: הפעלת לחץ כלכלי במטרה לשנות מדיניות של ממשלה אחרת. סנקציות כאלה יכולות לשמש להרתעה, כדי למנוע ממדינה לחצות קו אדום, או לאילוץ, כדי לשנות מדיניות קיימת. אזהרות ממשל ביידן ב־2022 מפני "השלכות מהירות וחמורות" אם רוסיה תפלוש לאוקראינה נועדו להרתיע, ואילו אסטרטגיית "הלחץ המקסימלי" של ממשל טראמפ נגד איראן נועדה לאלץ את טהרן לרסן את תוכנית הגרעין שלה ואת תמיכתה בשלוחותיה.
קובעי המדיניות בארה"ב ממעטים להגדיר מטרות ברורות כשהם מנהלים לוחמה כלכלית. אבל יש לתת עדיפות להבחנה בין המטרות כבר בהתחלה, משום שהן עשויות למשוך את האסטרטגיה לכיוונים מנוגדים. קחו למשל פלישה אפשרית של סין לטייוואן. אם וושינגטון מתכוונת להשתמש בלוחמה כלכלית כאמצעי הרתעה שיופעל רק אם בייג'ינג תחצה קו אדום, האסטרטגיה המיטבית תהיה לצבור מנופי לחץ באמצעות הגברת תלותה בטכנולוגיה אמריקאית ולשמור אותם לעת הצורך.
כך, כששי ישקול אם לפעול, ארה"ב תוכל לאיים עליו במכה כלכלית קשה. לעומת זאת, אם המטרה היא לשחוק את יכולותיה של סין וכך להקטין את הסיכוי לפלישה מוצלחת, דרך הפעולה הטובה ביותר היא להשתמש במנופי הלחץ כבר עכשיו ולחסום את גישתה לטכנולוגיה אמריקאית.
התנודות של ממשל טראמפ במדיניות הגבלות היצוא ממחישות את הסכנה שבניהול מלחמה כלכלית ללא מטרה מוגדרת היטב. מחנה אחד, ובו גורמים ניצים מסורתיים יותר, כמו מזכיר המדינה מרקו רוביו, דחף להחמרת ההגבלות כדי לעכב את התקדמות סין בתחום ה־AI. מחנה אחר תמך בהקלה כדי לגרום לסין "להתמכר" לשבבים אמריקאיים, כפי שניסח זאת שר המסחר הווארד לוטניק. יש היגיון בשתי הגישות; הבחירה הנכונה תלויה במטרה.
תהיה המטרה אשר תהיה, רק לעיתים נדירות יש היגיון בהחמרה הדרגתית. קובעי המדיניות בארה"ב נוטים לנקוט גישה זו מתוך זהירות. אבל לחץ כלכלי אינו פועל בחלל ריק. ברגע שמוטלות סנקציה או הגבלת יצוא חדשה, מדינת היעד מתחילה להסתגל: היא מפתחת דרכים לעקוף את ההגבלות, מטפחת ספקים חלופיים ומשקיעה בעצמאות כלכלית. באופן הולך וגובר מדינות הנתונות ללחץ משמעותי הופכות את המיומנות בטקטיקות האלה למקצוע של ממש. אחת האוניברסיטאות היוקרתיות ביותר ברוסיה השיקה לאחרונה תואר שני בהתחמקות מסנקציות. לכן החמרת הצעדים שלב אחר שלב מניבה לעיתים קרובות תשואה הולכת ופוחתת. הלחץ אינו גובר באופן יחסי, במקרה הטוב, הוא מתייצב.
ללא מעצורים
חשוב לא פחות להפעיל את מנופי הלחץ במידה ובעיתוי הנכונים, ולשמר אותם לשעת הצורך. ככל שוושינגטון הופכת נקודת חנק לנשק בתדירות גבוהה יותר, כך מתחזק התמריץ של מדינות אחרות להפחית את תלותן בארה"ב, ונקודת החנק הופכת ליעילה פחות בעתיד.
תמריץ זה חורג לעיתים קרובות ממדינות היעד המיידיות. לאחר שרוסיה סיפחה את חצי האי קרים ב־2014, וושינגטון הטילה סנקציות שחסמו בפני חברות רוסיות גישה לחלקים מהמערכת הפיננסית האמריקאית. בייג'ינג הפיקה לקח: יום אחד היא עלולה לעשות לה את אותו הדבר. האירוע דירבן את מנהיגי סין לפתח מערכות תשלומים מקומיות כדי לצמצם את החשיפה לסנקציות פיננסיות אמריקאיות. ב־2015 סין השיקה את מערכת התשלומים הבין־בנקאית חוצת הגבולות (CIPS), שנועדה לסלוק עסקאות ברנמינבי בלי מתווכים מערביים. מאז בייג'ינג השיקה מטבע דיגיטלי של הבנק המרכזי, ה־e-CNY ואת mBridge, פלטפורמת תשלומים דיגיטלית המאפשרת לבנקים מרכזיים לסלוק עסקאות ישירות ביניהם.
סין אינה מבקשת לבנות מתחרה עולמית למערכת הסליקה הדולרית, אלא תשתית מקבילה שאפשר יהיה להרחיב במהירות בעת משבר. CIPS צמחה במהירות וכיום משתתפים בה כ־1,700 מוסדות ביותר מ־120 מדינות. היא קטנה בהרבה מ־SWIFT, אך גדולה דיה כדי שאם סין תנותק מהדולר, היא תוכל לתמוך בסליקת עסקאות ברנמינבי בהיקף משמעותי. גם e-CNY ו־mBridge מתקדמות באופן דומה. למרות האיום שהמאמצים האלה מציבים למנופי הלחץ של ארה"ב, וושינגטון הקדישה להם תשומת לב מועטה. עליה להתייחס ברצינות לעתיד התשלומים ולקדם מדיניות שתאט, במידת האפשר, את מאמצי סין ובה בעת תחדש את המערכות המערביות, כדי להבטיח שהן יישארו מהירות יותר, זולות יותר ואטרקטיביות יותר לשימוש.
אתגר מערכתי יותר עשוי להגיע ממקור פחות מובן מאליו. הפיכת הרנמינבי למטבע בינלאומי נבלמת בשל מגבלות סיניות על תנועות הון ובשל חוסר הוודאות הכרוך בעשיית עסקים במדינה שאין בה שלטון חוק. האירו, לעומת זאת, הוא מטבע בר המרה ונזיל, המגובה בידי ממשלות דמוקרטיות יציבות. בתחום התשלומים, שבו קלות השימוש והאמינות חשובות במיוחד, יש לו יתרונות ברורים. האירו הוא כבר המטבע השני בשכיחותו בעסקאות מט"ח, ובנקים מרכזיים מחזיקים כ־20% מהיתרות באירו, שני רק לדולר, עם 57%.
כריסטין לגארד, נשיאת הבנק המרכזי האירופי, הדגישה במסגרת תמיכתה בגרסה דיגיטלית של האירו כי המיזם הוא "הצהרה פוליטית הנוגעת לריבונותה של אירופה". אותו היגיון מניע את המאמצים, שהתעכבו זמן רב, לאחד את שוק ההון המפוצל של האיחוד האירופי. ככל שהיוזמות האלה יתקדמו, האירו עשוי למשוך משתמשים גם מחוץ לאירופה, במיוחד כאלה שחוששים שארה"ב עלולה להפוך את הדולר לנשק נגדם.
הבעיה הגדולה יותר מבחינת ארה"ב היא שבחלקים נרחבים בעולם התגבשה האמונה כי לאחר שני עשורים בהם שתי המפלגות בארה"ב החריפו את השימוש בלוחמה כלכלית, וושינגטון עלולה בסופו של דבר להפוך כל דבר לנשק נגד כל אחד. הפחתת הסיכונים הנובעים מהתלות בארה"ב, לרבות בתחומים שוושינגטון עדיין לא ניצלה, נתפסת יותר ויותר כצעד מתבקש. קחו למשל את שירותי הענן, שבהם ענקיות הטכנולוגיה האמריקאיות אמזון, מיקרוסופט, גוגל ואורקל מחזיקות יחד יותר מ־70% מהשוק העולמי. החשש שוושינגטון עלולה להפוך את הדומיננטיות הזאת לנשק הניע ממשלות באירופה לממן מערכי טכנולוגיה מקומיים, להחליף תוכנות אמריקאיות בגופים ממשלתיים רגישים ולבנות "עננים ריבוניים".
בשלב זה, ממשל טראמפ אינו יכול לעשות הרבה כדי להפיג את החששות. מאז ששר האוצר האמריקאי לשעבר ג'ק לו הזהיר לראשונה ב־2016 מפני "שימוש יתר בסנקציות", גורמים אמריקאים משני צדי המתרס הפוליטי מתריעים מפני הסתמכותה של וושינגטון על מנופי לחץ כלכליים. אפילו טראמפ עצמו אמר בקמפיין ב־2024 כי הוא מקווה להשתמש בסנקציות "מעט ככל האפשר". אלא שההצהרות לא הובילו לריסון בפועל. כל נשיא אמריקאי במאה ה־21 הטיל סנקציות בקצב כפול בערך מקודמו, וכל הסימנים מצביעים על כך שהמגמה תימשך.
הפתרון המעשי היחיד הוא להציב מגבלות בחקיקה. חוקים קיימים מגבילים את סמכות הנשיא להטיל סנקציות על מזון, תרופות וחומרי מידע. אבל לנשיא עדיין יש סמכות רחבה במיוחד להטיל סנקציות כמעט מכל סיבה. בשנה האחרונה בלבד טראמפ הטיל סנקציות על שופט בית המשפט העליון של ברזיל אלכסנדר דה מוראיס ואשתו, בשל העמדתו לדין של נשיא ברזיל לשעבר ז'איר בולסונארו, על נשיא קולומביה גוסטבו פטרו, אשתו ובנו, בשל מעורבותם לכאורה בסחר הבינלאומי בסמים, ועל כמה שופטים בבית הדין הפלילי הבינלאומי בשל חקירותיהם והוצאת צווי מעצר נגד בכירים ישראלים שהיו מעורבים במלחמה בעזה.
במרץ טראמפ איים "להפסיק את כל הסחר" עם ספרד, לאחר שממשלתה סירבה לאפשר לצבא ארה"ב להשתמש בבסיסיה במהלך המלחמה עם איראן. בניגוד למכסים שבית המשפט העליון פסל בפברואר, לרוב הצעדים האלה יש בסיס משפטי מוצק.
כדי למנוע שימוש לרעה בסנקציות, המחוקקים צריכים ליצור אזורים נרחבים יותר שיהיו "חופשיים מסנקציות", ולהגדיר מגזרים נוספים שאסור יהיה להפוך אותם לנשק ללא אישור הקונגרס. גישה דומה צריכה להגביל את יכולתו של הנשיא להטיל סנקציות על בעלות ברית של ארה"ב החתומות עמה על אמנות. מגבלות מוסדיות כאלה עדיין יאפשרו לוושינגטון להפעיל מנופי לחץ בעת הצורך, אך ימנעו פעולות שרירותיות השוחקות את יסודות כוחה הכלכלי של ארה"ב.
בדיוק במינון המספיק
כמה שנים לפני פרוץ מלחמת העולם הראשונה, אלפרד הרמסוורת', בעלי העיתון הבריטי "הדיילי מייל", סייר בערי התעשייה המתפתחות במהירות של גרמניה ונחרד. "כל אחת מארובות המפעלים האלה היא תותח המכוון לעבר אנגליה", כתב לאחד מעיתונאיו, "ובמקרים רבים, תותח עוצמתי מאוד".
אמריקאים רבים המבקרים כיום בסין חשים אי נוחות דומה. "סין נמצאת בשוויון עם ארה"ב או עוקפת אותה במגוון טכנולוגיות, ובמיוחד בחזית ה־AI", כתבו מנכ"ל גוגל לשעבר אריק שמידט ועמיתתו סלינה שו לאחר שביקרו לאחרונה במדינה. הדומיננטיות של סין בתחום הייצור ויכולותיה הטכנולוגיות, המתפתחות בקצב מואץ, לצד הארסנל הכלכלי שבייג'ינג מפתחת במהירות, מציבים בפני וושינגטון אתגר אסטרטגי אדיר.
באפריל 2025 סין המחישה את עוצמת השילוב הזה כשהטילה הגבלות יצוא מחמירות על מתכות נדירות, כמכת נגד הרסנית למכסים של טראמפ. בתוך שבועות שרשראות האספקה בארה"ב החלו לקרוס. פורד השביתה זמנית מפעל שנוצר בו מחסור במגנטים ממתכות נדירות, וריית'און מיהרה לחפש מקורות אספקה חלופיים למינרל החיוני לטילי השיוט טומהוק מתוצרתה. ממשל טראמפ מיהר לשולחן המשא ומתן והסכים לצמצם את המכסים בתמורה להשעיית ההגבלות על המתכות הנדירות.
כמה חודשים לאחר מכן, כשמשרד המסחר האמריקאי החמיר את תקנות הגבלות היצוא שלו, בייג'ינג חשפה תוכנית נרחבת להגביל את הסחר העולמי במוצרים המכילים מתכות נדירות מסין. הפעם וושינגטון לא רק חזרה בה מהצעדים, אלא גם החלה להקל את ההגבלות על מכירת שבבי ה־AI המתקדמים של אנבידיה. טראמפ אף החל לכנות את ארה"ב וסין "G-2" ביטוי שהעיד על השינוי במאזן הכוחות.
המשבר המתכות הנדירות הדגיש את חשיבות קביעת סדרי העדיפויות בהגנה על הביטחון הכלכלי. במקום מדיניות מפוזרת שמטרתה להעביר לארה"ב את הייצור במגוון תעשיות רחב, וושינגטון צריכה לזהות את התחומים שבהם יש לסין מנופי לחץ משמעותיים על ארה"ב ועל בעלות בריתה, ולצמצם אותם באמצעות פעולה משותפת. מלבד מתכות נדירות, הרשימה כוללת נקודות חנק משמעותיות בשרשראות האספקה של תרופות ושל טכנולוגיות אנרגיה נקייה, ובמיוחד סוללות. יצרניות רכב סיניות אחראיות כיום ליותר משלושה רבעים מהמכירות העולמיות של כלי רכב חשמליים, ו־BYD עקפה את טסלה כמי שמוכרת יותר מכל חברה אחרת בעולם.
ממשל טראמפ המעיט בחשיבות השינוי והדגיש את שפע דלקי המאובנים בארה"ב. ייתכן בהחלט שארה"ב תוכל להסתדר גם ללא תעשיית אנרגיה נקייה חזקה. אבל שאר העולם עובר במהירות לחשמל, מגמה שהמחסור בנפט שנגרם בשל שיבוש התנועה במצר הורמוז בידי איראן בוודאי יחזק. אם וושינגטון תוותר לבייג'ינג על שוק הטכנולוגיה הנקייה העולמי, היא תעניק לסין מנוף כלכלי עצום על כל שאר המדינות.
עם זאת, ארה"ב אינה צריכה להחליף לחלוטין את המוצרים הסיניים. החלפה גורפת תהיה יקרה, ארוכה ומיותרת. קובעי המדיניות צריכים לשאוף ליצור מקורות אספקה מקבילים שאפשר להרחיב במהירות בעת הצורך, בדומה למה שסין מנסה לעשות בתחום הפיננסי. למשל, לנטרל את מנוף הלחץ בתחום המתכות הנדירות באמצעות גיוון מקורות האספקה במידה שתספיק לשבירת המונופול של בייג'ינג.
כאן, תיאום עם בעלות הברית הוא הכרחי. מחקר שערכו הכלכלנים כריסטופר קלייטון, מתאו מג'ורי וג'סי שרגר הראה שכאשר מדינות מנסות לצמצם את נקודות התורפה שלהן באופן עצמאי, הן מסתכנות ביצירת "מעגל אבדון של פיצול", שבו יציאתה של כל מדינה משוק משותף מפחיתה את ערכו עבור המדינות שנותרות בו, ובכך מעודדת גם אחרות לפרוש. אימוץ מדיניות "קנו תוצרת אמריקה", הן בתקופת ממשל ביידן והן בתקופת ממשל טראמפ, ממחיש כיצד מאמצים חד צדדיים לחיזוק הביטחון הכלכלי עלולים להיות מידבקים. מנהיגי האיחוד האירופי קידמו בפברואר צעדים דומים של "קנו תוצרת אירופה". ללא תיאום, בעלות הברית עלולות להיקלע שלא במתכוון למצב של כמעט אוטרקיה, שיהיה רע יותר לכולן.
אזור הסחר למינרלים קריטיים שהציע ממשל טראמפ מספק כיוון מבטיח יותר. במסגרת היוזמה, האיחוד האירופי, יפן ובעלות ברית אחרות של ארה"ב יקבעו מחירי מינימום, יתאמו מימון לפרויקטים של כרייה ועיבוד ויסכימו לרכוש מינרלים זו מזו בתנאים יציבים. אם היוזמה תצליח, היא עשויה לשמש מודל גם למגזרים אסטרטגיים אחרים. אלא שצמצום התלות הוא רק חלק מהמשוואה. החלק האחר הוא האופן שבו היריבות יגיבו, והשאלה אם ארה"ב תוכל להרתיע אותן מהסלמה.
מי ימצמץ ראשון?
באפריל אשתקד טען הכלכלן אדם פוזן בכתב העת Foreign Affairs כי לסין יש "עליונות בהסלמה" על ארה"ב בלוחמה כלכלית, כלומר שלא משנה באיזה נשק תבחר וושינגטון, בייג'ינג תמיד תוכל להשיב בנשק חזק יותר. לנוכח שליטת סין בנקודות חנק באספקת מוצרים חיוניים, פוזן הסיק כי על ארה"ב לחתור להפגת המתיחות עד שתוכל לצמצם את התלות. ההיגיון שלפיו אין לארה"ב בטווח הקרוב מענה לנשק המתכות הנדירות של סין, הפך מאז לתפיסה מקובלת בוושינגטון.
אלא שהגישה הזאת ממעיטה בעוצמת מנופי הלחץ של ארה"ב. על נקודות החנק החזקות ביותר שבשליטת וושינגטון, ובהן הדולר, טכנולוגיות מתקדמות לייצור מוליכים למחצה ומנועי סילון, הרבה יותר קשה להתגבר מאלה של סין. עיבוד מתכות נדירות דורש השקעת הון גדולה וגורם נזק סביבתי, אבל היתרון של סין בתחום אינו בלתי ניתן לגישור. אם ארה"ב תצליח לשמור על יתרונה ב־AI, המודלים שמייצרות החברות בעמק הסיליקון עשויים להפוך לתשתית שעליה נשענים עסקים ברחבי העולם, ולהעניק לוושינגטון נקודת חנק נוספת בעלת טווח השפעה יוצא דופן. קביעה מראש כי אין תועלת בניהול מלחמה כלכלית מכל סוג שהוא תהיה למעשה הענקת זכות וטו לבייג'ינג על מדיניות ארה"ב, במהלך מה שהחוקר ראש דושי מכנה "העשור המכריע" בתחרות בין ארה"ב לסין.
וושינגטון יכולה להשיב לידיה את השליטה באמצעות יצירת הרתעה ופיתוח אפשרויות הסלמה אמינות שיוכלו לאלץ את בייג'ינג לסגת. תקדים שימושי לכך הוא הגבלות היצוא שהטילה ארה"ב ב־2018 על ענקית התקשורת הסינית ZTE. ממשל טראמפ הראשון ניתק את גישת החברה לתשומות חיוניות, ובהן שבבים של קוואלקום, ודחק אותה אל סף קריסה. היא שרדה רק משום ששי ביקש באופן אישי מטראמפ להקל את ההגבלות, וטראמפ נענה לבקשתו.
כיום, כמו ב־2018, לארה"ב יש מנופי לחץ רבים שמאפשרים לה לעמוד מול סין או מול כל מדינה אחרת בתרחיש של הסלמה. מה שחסר לוושינגטון הוא הנכונות הפוליטית לספוג כאב כלכלי. בעקבות המלחמות באפגניסטן ובעיראק, ממשלים אמריקאיים בזה אחר זה הסתמכו יותר ויותר על לוחמה כלכלית כחלופה להפעלת כוח צבאי, שאותו ראו כבעל מחיר פוליטי גבוה מדי. כעת נראה שלוושינגטון אין נכונות אפילו ללוחמה כלכלית. המכסים שהטיל טראמפ בכהונתו השנייה התנהלו לפי דפוס מוכר: הבית הלבן נסוג ברגע שהשווקים יורדים או שהחששות ממיתון גוברים. העולם למד שעקב אכילס של וושינגטון בעימותים כלכליים הוא סבילותה הנמוכה לכאב.
לוחמה כלכלית אינה מסתכמת בשאלה איזה צד יכול להסב את הנזק הגדול ביותר לתמ"ג של האחר, השאלה היא גם לאיזה צד יש יכולת רבה יותר לעמוד בנזק הזה. וושינגטון יכולה לשפר את כושר עמידתה באמצעות חיזוק נקודות התורפה בזירה הפנימית. החשש מעליית מחירי הנפט, למשל, הקשה על הסנקציות נגד רוסיה ואיראן. צמצום תלותה של ארה"ב בנפט עשוי למנוע ממחירי הדלק בתחנות להכתיב את האסטרטגיה בעת משברים גיאופוליטיים.
חשוב מכול, נשיאים צריכים להשקיע מאמצים רבים יותר בגיוס תמיכה ציבורית כשהם מנהלים מלחמה כלכלית. הסיכוי שהאמריקאים יהיו מוכנים לשאת הקרבה כלכלית גבוה בהרבה כשהם מאמינים שהמטרה צודקת והאסטרטגיה נכונה. המלחמה באיראן, שמזכירה לאמריקאים את המחיר הכבד של פעולה צבאית, עשויה להקל על פוליטיקאים לשכנע את הציבור שמלחמה כלכלית היא חלופה טובה יותר, גם כשהיא כרוכה במחיר כספי.
אם וושינגטון מתכוונת לאיים בתגובה כלכלית כדי לסייע בהרתעת סין מפני תקיפה של טייוואן, אמינותה תהיה בעלת חשיבות עליונה. בייג'ינג תשאל שאלה פשוטה: האם ארה"ב מוכנה לשאת בהשלכות הכלכליות של הסלמה? השנה האחרונה נתנה למנהיגי סין סיבה לפקפק בכך. אלא אם התפיסה הזאת תשתנה, הם עלולים להסיק שהארסנל הכלכלי של ארה"ב מרשים על הנייר, אך חסר משמעות בפועל.
מלחמה מתואמת
הסדר הכלכלי שנוצר לאחר מלחמת העולם השנייה נבנה באמצעות ועידות והסכמים בינלאומיים. כיום הולכת ונבנית במקומו ארכיטקטורה חדשה, אך לא לפי תוכנית סדורה, אלא באמצעות התערבויות כלכליות חד צדדיות. כל צעד חדש, בין שמדובר בסנקציה, במכס, בהגבלת יצוא או במדיניות תעשייתית, מוסיף באקראי לבנה נוספת ליסודותיה.
קובעי מדיניות מודאגים לא פעם מהפיצול הכלכלי שעלול להיווצר. ב־2023 קריסטלינה גאורגייבה, מנכ"לית קרן המטבע הבינלאומית, הזהירה בכתב עת זה כי הכלכלה העולמית עלולה להתפצל לגושים יריבים ולהפוך על פיהם עשורים של אינטגרציה. אבל ההיסטוריה מלמדת שגושים רחוקים מלהיות התוצאה הגרועה ביותר האפשרית. הסכנה הגדולה יותר היא פיצול כאוטי, מהסוג שבו כל מדינה דואגת לעצמה, שפירק את הכלכלה העולמית בשנות ה־30 והוביל למלחמת העולם השנייה. לעומת זאת, בתקופת המלחמה הקרה קשרים הכלכליים ההדוקים בתוך הגוש המערבי אפשרו את ההתרחבות הכלכלית המהירה ביותר בהיסטוריה האמריקאית.
ביטחון כלכלי ושגשוג אינם סותרים. הם מתנגשים רק כשמדינות חותרות לביטחון באופן חד־צדדי. פיצול מתואם, שבו ארה"ב ובעלות בריתה בונות שרשראות אספקה מהימנות ומתאמות סנקציות ומדיניות תעשייתית, יכול לשמר את קנה המידה הדרוש לכלכלות מודרניות ולנטרל את כוח הכפייה של יריבות כמו סין ורוסיה.
כשם שארה"ב קידמה את הגלובליזציה בשנות התשעים, היא זקוקה כעת לחזון חיובי של הסדר הכלכלי החדש שהיא מבקשת לבנות. ברית לביטחון כלכלי, שתתמקד בטיפול בנקודות תורפה משותפות בתחומים כמו תרופות, מינרלים קריטיים וטכנולוגיות אנרגיה נקייה, ובתחומים נוספים שבהם סין שולטת בנקודות חנק, תספק בסיס איתן. כלכלה עולמית המבוססת על גושים עשויה לשרת הן את האינטרסים של ארה"ב והן של שותפותיה, אם הגוש יהיה גדול ומלוכד דיו.
ארה"ב פתחה את עידן הלוחמה הכלכלית כשלמדה להפוך נקודות חנק לנשק. כעת מדינות אחרות למדו לעשות את אותו הדבר. יתרונותיה של ארה"ב נשחקו לא רק משום שמדינות אחרות פיתחו מנופי לחץ מתחרים, אלא גם משום שוושינגטון השתמשה ביתרונותיה לעיתים קרובות מדי ובחוסר זהירות. כדי לשגשג בעידן השסוע הזה ולעצב את הסדר שיצמח ממנו, וושינגטון חייבת לנהל את המלחמה הכלכלית באופן ממושמע ומתואם יותר, ובדרך שתוכל להתמיד בה לאורך זמן מבחינה אסטרטגית. החלופה היא הידרדרות לפיצול כלכלי, שתותיר את ארה"ב פחות משגשגת ופחות בטוחה.
© 2026 Council on Foreign Relations, publisher of Foreign Affairs. All rights reserved. Distributed by Tribune Content Agency
