משפטנים נגד המבקר מיכה לינדנשטראוס: "חרג מסמכויותיו"

"אסור למבקר המדינה להיכנס לשיקולי מדיניות רחבים שנקבעים בסמכות ברורה של הממשלה ושל השרים, בהם שיקולי חלוקה תקציבית וסדרי עדיפויות. כל עוד מתקיים דיון ראוי לגוף העניינים, המבקר לא צריך להחליף את הדרגים המחליטים בעניין". כך אמר ל"גלובס" פרופ' מיגל דויטש, מחברי ועדת טירקל שבחנה את פרשת המרמרה והמשט לעזה, שלאחר מכן נבדקה גם על-ידי מבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס.

לדברי דויטש, גם בדוח על אסון השריפה בכרמל חרג לינדנשטראוס מהמנדט שניתן לו, בכך שנכנס לשיקולי מדיניות של השרים ושל הממשלה. "הרושם הוא שבעניין האחריות של שר האוצר בדוח אסון הכרמל הוא הלך רחוק מדי. שר האוצר התנה העברת תקציבים ברפורמה כוללת במערך הכבאות. זו נראית דרישה לגיטימית וסבירה מאוד, וגם דרך נאותה למילוי תפקיד השר. בסופו של דבר, מי שצריך לאזן בין השיקולים של רפורמה במערך הכבאות לבין הסיכונים הכרוכים באירועים חריגים זה לא שר האוצר - אלא הממשלה כולה".

בעקבות פרסום דוח המבקר על אסון הכרמל בשבוע שעבר, מותחים משפטנים ביקורת על "האקטיביזם" של לינדנשטראוס, חריגתו מסמכותו וכניסתו לתחומים מדיניים או משפטיים במהותם.

לדברי עו"ד אלי זהר, המייצג את ראש הממשלה לשעבר אהוד אולמרט בהליכים פליליים שחלקם תולדה של דוחות ביקורת שערך המבקר, לינדנשטראוס חרג מכללי הביקורת שהיו מקובלים עד מינויו.

"הניסיונות של המבקר להיות מעורב בזמן אמת יצרו קושי אמיתי, שהרי בזמן אמת האחריות היא של ההנהלה, המנהלים ומקבלי ההחלטות. העובדה שהמבקר רצה לראות את עצמו כמבקר החלטות און-ליין, מבקר את המנהלים ומקבלי ההחלטות, הפכה את הפעילות שלו לפעילות החורגת מהמנדט העקרוני המצוי תחת הכותרת 'תפקיד הביקורת'. הוא אמור לבקר מערכות, לא מנהלים".

צריכה להיות בחירה בררנית

עו"ד זהר מציין כי "על-פי החוק המבקר יכול לעשות כמעט מה שהוא רוצה". אך עם זאת, "הדפוסים שנקבעו במשך עשרות שנים של ביקורת בישראל הופרו על-ידי המבקר הזה בשני דברים: בניסיון לטפל בדברים בזמן אמת בנושאים שונים, דברים שהם מטבעם במחלוקת ציבורית אקטואלית; ובחשיפת הביקורת לתקשורת. בעקבות זאת המבקר יצר הרבה תזזית בתהליך הביקורתי.

"השאלה היא האם התזזית הזו הייתה אפקטיבית והועילה לביקורת, או שמא הכניסה אותה שלא בטובתה לתוך הקונפליקט הממלכתי-פוליטי הקיים. יתרונה של הביקורת הוא כשהיא מנותקת מהמהומה המקומית ועוסקת בראייה בפרספקטיבה על אירועים שהתרחשו. האם מה שלינדנשטראוס עשה הוא חיובי או לא, רק ימים יגידו".

פרופ' דויטש מוסיף כי "למבקר יש סמכויות מאוד רחבות, והוא יכול לבחור את הנושאים שהוא בוחר לטפל בהם, אך זה מנגנון נכון כל עוד הנושאים נבחרים באופן בררני. אמון הציבור לפעמים נפגם כשיש עודף ביקורת.

"חשוב שלא ייווצר רושם שמבקר המדינה הוא מעין ועדת חקירה של איש אחד, שיהיה ריחוק מסוים בין המבקר לבין התקשורת; וחשובה בחירה מאוד בררנית של הנושאים שנבדקים בזמן אמת. אם מנסים לסכם את תקופת לינדשטראוס, עולה כאן השאלה אם הבחירה הייתה בררנית דיה. בסופו של דבר יש רושם, שאולי הוא נכון, שהייתה צריכה להיות בחירה יותר בררנית של הנושאים המבוקרים".

על רקע הביקורת על כך שלינדנשטראוס הרחיב מעל ומעבר את הסוגיות שבדק ופלש אל תחומי טריטוריית היועץ המשפטי לממשלה ומערכת אכיפת החוק, נחשפה גם המחלוקת בין היועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, למבקר לינדנשטראוס במסגרת בדיקת פרשת מסמך הרפז. חליפת המכתבים בין השניים שפורסמה בתקשורת חשפה את ההתנהלות המסורבלת בשאלת היחס הראוי בין בדיקת המבקר לבין חקירה פלילית בפרשה.

הטלת אחריות אינה בסמכותו

לדברי ד"ר מיכל טמיר, מרצה בכירה במכללת שערי משפט ומחברת הספר "מבט ביקורתי על ביקורת המדינה", המחלוקת משקפת את הבעייתיות בכך שלינדנשטראוס איבד כיוון וניסה להשתלט על מרחבים משפטיים שאינם שלו.

לדברי טמיר, "דוח אסון הכרמל הוא דוגמה לכך. אסון הכרמל היה מקרה ספציפי, אבל ההיקף שלו הוא כל-כך גדול שאפשר להסיק ממנו מסקנות מערכתיות, וטוב שהמבקר יבדוק אותו.

"הבעיה היא שהוא לקח את זה לכיוון של חיפוש אשמים, שזה לחלוטין לא מתפקידו. מי שקורא את המבוא לדוח רואה מניפסט של ההאשמה, ופחות מבוא לדוח שאנחנו אמורים להסיק ממנו מסקנות מערכתיות ומסקנות שמהן נוכל להוביל לזה שבפעם הבאה שקורה אסון התוצאות לא יהיו כאלה. הכיוון של אחריות אישית הוא לא בסמכותו של לינדנשטראוס, ובכל זאת הוא בחר ללכת לכיוון הזה".

טמיר מציינת כי "המבקר הוא שלוח של הכנסת, ובמעשיו יש חריגה מהפרדת הרשויות. מי שצריך לקבל אחריות על מדיניות זאת הממשלה ולא המבקר. לא מתפקידו להכריע בנושאי מדיניות ואחריות אישית.

"אם מדובר באחריות פלילית, היועץ המשפטי לממשלה צריך לחקור את זה; אם מדובר בדין משמעתי בשירות הציבורי, יש לנו את נציב שירות המדינה; ואם הוגש כתב אישום, יש בתי משפט. המבקר אינו יועמ"ש ולא בית משפט, אבל הוא נכנס לטריטוריה הזו".

לא מתעסקים בעיקר

לדעת טמיר, "לינדנשטראוס התנהג כאילו יש לו סמכויות מכל הבא ליד. לא ייתכן שהוא גם ייתן המלצות אישיות, גם ישמע את הקורבנות וגם ייתן שימוע. זה לא אפשרי. הוא פעל כאילו יש לו סמכויות קצת מכאן וקצת מכאן. זוהי קודם כול פגיעה בהפרדת הרשויות, ושנית זה לא תורם לנו. מה תורם לנו הדוח על אסון הכרמל, חוץ מאשר להלהיט את הרוחות?

"כולם מתעסקים ב'מה נאמר בדוח על שר האוצר ושר הפנים', אך האם מישהו באמת קורא מה צריך לעשות במערכת הכבאות? איך צריך לשפר את התקשורת בין השב"ס למשטרה? אמנם המבקר מתייחס לדברים חשובים, אבל בגלל שהוא מתעסק כל-כך הרבה באשמים, כולם נמשכו לכיוון הזה, ושום דבר טוב לא יצא מהדוח הזה. בגלל לינדנשטראוס אנחנו מתעסקים בטפל ולא בעיקר. זה עצוב".

לינדשטראוס משיב לביקורת: "משהועלו ליקויים חמורים, ראוי לא להותירם יתומים"

1. מבקר המדינה לא עוסק בביקורת "און-ליין". גם ה"ביקורת בזמן אמת" נעשית בסמוך לאחר שהסתיימו התהליכים שבהם עוסקת הביקורת. כך, כל הדוגמאות מן השנים האחרונות - למשל, ביקורת על הטיפול בעורף שהחלה מיד לאחר מלחמת לבנון השנייה. פעילות המבקר לא חורגת משום מנדט שניתן לו בחוק. כך נהגו גם מבקרי מדינה קודמים שעסקו בנושאים "בזמן אמת". למשל, נושא ויסות מניות הבנקים בימי המבקר יצחק טוניק ז"ל, הטיפול בפרויקט הלביא על-ידי המבקרת מרים בן-פורת, היערכות ל"באג 2000" או היערכות יישובי הצפון בעקבות יציאת צה"ל מלבנון בימי המבקר אליעזר גולדברג.

2. מבקר המדינה, בדומה לכל קודמיו, עוסק גם בביקורת פרטנית ובביקורת שקשורה לפעילות של אישים ספציפיים, ובכך אין כל חדש. לדוגמה, מבקר המדינה הראשון, זיגפריד מוזס, עסק ב-1954 בבדיקת טענות על שחיתות נגד ראש עיריית תל-אביב, חיים לבנון.

3. בשנים שחלפו מאז הבדיקה ההיא בדקו מבקרי המדינה לדורותיהם, כנדרש, אין-ספור אירועים הקשורים להתנהלותם האישית של בכירי השירות הציבורי. השופטת בן-פורת בדקה כמבקרת המדינה את "אסון צאלים ב'" ובמיוחד את התנהלות הרמטכ"ל דאז, אהוד ברק, במסגרת אירוע זה. השופט גולדברג בדק כמבקר המדינה את הסדרי הפרישה הנדיבים שנעשו עם נגיד בנק ישראל לשעבר, פרופ' יעקב פרנקל, ואת המינויים הפוליטיים של השר לשעבר צחי הנגבי. מבקר המדינה הנוכחי המשיך את הקו שהיתוו קודמיו, ומעוגן בחקיקה, ובדק שורה של פרשות בעניינים נקודתיים ואישיים, לרבות בדיקת התנהלותו של ראש הממשלה לשעבר, אהוד אולמרט, במספר פרשות, אשר חלקן מתבררות בבית המשפט.

4. לטענה כאילו אמור מבקר המדינה להתרכז אך ורק בביקורת מערכתית וכי הוא אינו יכול לערוך בדיקה בנושא נקודתי, אין בסיס חוקי, והיא משוללת היגיון. לפי עמדה זו, יש לכל ראשי הגופים העומדים לביקורת חסינות מפני הביקורת, שכן עליה להתמקד אך ורק בנושאים מערכתיים ולא באחריותם האישית לליקויים הארגוניים ולליקויים בהתנהלותם האישית, ואילו עניינים שלא מגיעים למעשים פליליים ייוותרו ללא אמירה ציבורית ראויה. טענה זו אינה עומדת במבחן המציאות והניסיון שנצבר בעשרות שנות הפעילות של ביקורת המדינה בישראל.

5. המבקר לא עוסק בביקורת על מדיניות שנקבעת על-ידי נבחרי ציבור או פקידים בכירים שמתמנים לשם כך. הוא כן עוסק בביקורת על תהליכי קבלת ההחלטות שהביאו לקביעת המדיניות, זאת בשונה מביקורת על המדיניות עצמה. לדוגמה, הדוח בנושא המשט הטורקי שעוסק בתהליכי קבלת ההחלטות ודוחות אחרים. כך גם נהגו קודמיו - לעסוק בביקורת על תהליכי קבלת ההחלטות ולא בביקורת על מדיניות. למשל, הביקורת על תהליכי קבלת החלטות בנושאי פרויקט הלביא ומסכות המגן במלחמת המפרץ הראשונה.

6. מבקר המדינה לא פעל מחוץ למסגרת סמכויותיו. ניתן לטעון כי כתוצאה מחולשת גורמים אחרים התחזקה המגמה של בקשות מהמבקר שיעסוק בנושאים שונים, כמו בקשות של הכנסת להכנת חוות-דעת, שהמבקר מחויב על-פי החוק בהכנתן.

7. הטלת אחריות על-ידי המבקר נעשית מתוקף סמכותו להצביע על ליקויים שנמצאו בביקורת. משהועלו ליקויים, במיוחד חמורים מאוד, ראוי להצביע על האחראי להם, ולא להותיר אותם "יתומים".

בעד לינדנשטראוס: "מתת-אל לציבור"

אוהדיו של לינדנשטראוס דוחים את הביקורת. לדברי יו"ר התנועה לאיכות השלטון, עו"ד אליעד שרגא, "הטענות כלפי המבקר הן שטויות. שיבוא אדם אחד ויראה שלמבקר אין סמכות על-פי דין לקבוע אחריות פרסונלית או להתעסק עם אישים ואנשים. כל דוחות המבקר שמתעסקים עם ליקויים מערכתיים מתעסקים בסופו של דבר באנשים ובהחלטות שלהם, כי המערכת לא מנותקת מהאנשים שקיבלו בה החלטות".

לדברי שרגא, זה בדיוק מקומו של המבקר. "תשאלו את דליה איציק שעברה ביקורת בנוגע לעלות נסיעותיה לחו"ל כיו"רית הכנסת; את יואב גלנט שעבר ביקורת על נטילת קרקעות מהציבור או את אהוד ברק והעמותות שלו - ויש עוד אלף דוגמאות לכך שהדוחות הם פרסונליים, כי בכל מערכת יש אנשים. האמירה שהמבקר לא מתעסק באנשים אלא בארגונים היא מטומטמת מבחינה משפטית, ואין לה שום אחיזה או עוגן".

"היועמ"ש לא עושה את עבודתו"

בנוגע לטענה על פלישת המבקר לתחומי סמכותם של בעלי תפקידים אחרים, בהם היועץ המשפטי לממשלה, אומר שרגא: "כשהיועמ"ש לא עושה את עבודתו, את החללים שנפערים נאלצים למלא אנשים אחרים, וטוב שלינדנשטראוס נכנס למקום הזה. יותר טוב שלא ייבדקו נושאים בעייתיים כמו זיוף מסמך הרפז? המבקר צריך להתקוטט עם וינשטיין אם צריך לפתוח בחקירה פלילית? זה ממש הזוי".

שרגא מוצא דמיון בין הביקורת על לינדנשטראוס לביקורת על בית המשפט העליון. "זה מזכיר את הביקורת על האקטיביזם השיפוטי, שבג"ץ עושה את עבודתה של הכנסת. כשיש אימפוטנטיות של מערכות שלטון, אין פלא שמי שעושה ופועל נחשב למסיג גבולות. אבל זו אמירה מגוחכת".

שרגא מציין כי "לינדנשטראוס הביא ביקורת מסוג אחר, משב-רוח מרענן, סימפטי, ביקורת און-ליין בזמן אמת, מאוד אפקטיבית ונשכנית, ולא ביקורת בדיעבד כפי שהתרגלנו בעבר, כזו שאף אחד כמעט לא קרא אותה. לכן האקטיביזם הביקורתי, גם אם הוא לצנינים בעיניהם של המבוקרים, בעיניי הוא מתת-אל מבחינת אזרחי ישראל".