"גלובס" חושף: הקוד האתי לשרים שניסחה ועדת נאמן

הקוד כולל הקמת ועדת אתיקה שתדון בהפרת הכללים, אך אין בידיה כל סנקציה מלבד העברת החלטתה לרה"מ ■ בנוסח הקוד שגיבשה ועדת נאמן יש הקלות לעומת הקוד שהציעה ועדת שמגר: השרים לא יחויבו בדיווח על ניגוד עניינים

13/08/2013, 17:30
פרופ' יעקב נאמן / צילום: איל יצהר
פרופ' יעקב נאמן / צילום: איל יצהר

שר שיימצא שהפר את כללי האתיקה לחברי הממשלה - ראש הממשלה לא יוכל להשעותו בלבד לתקופה קצובה, אלא יוכל רק להעבירו מכהונתו, אם יבחר בכך - כך עולה מנוסח הקוד האתי לשרים ולסגני שרים, שגיבשה בתקופת הממשלה הקודמת ועדת שרים בראשות שר המשפטים דאז, יעקב נאמן.

נוסח כללי האתיקה של ועדת נאמן, הנחשף כעת לראשונה במלואו ב"גלובס", כולל סדרה של שינויים והקלות, לעומת הנוסח שהציעה הוועדה הציבורית בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס מאיר שמגר - שעל בסיסו קיימה ועדת נאמן את עבודתה.

בין הסעיפים שוועדת נאמן החליטה "לרכך" לעומת הקוד שהציעה ועדת שמגר - סעיפים המאפשרים לשרים לעשות שימוש במשאבי הלשכה ובעובדי מדינה לצורך פעילות פוליטית; ביטול חובות דיווח של השרים באשר לעניין אישי שיש להם במטרה למנוע ניגודי עניינים; הימנעות מתיקון חקיקה, שיאפשר לוועדת האתיקה שתוקם לקבל סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית; וכן מתן סמכות לוועדת האתיקה לאפשר לשר להפר כל אחד מהכללים, שעל קיומם היא עצמה אמונה.

ללא עיגון בחקיקה

ועדת שמגר, שבה היו חברים מלבדו גם פרופ' אסא כשר ופרופ' גבריאלה שלו, הוקמה על-ידי ממשלת אולמרט ביוני 2006, במטרה לגבש קוד אתי לחברי הממשלה, שיחליף את הנוסח הישן והבלתי מספק של "כללי ועדת אשר", שגובשו ב-1997 ועודכנו לאחרונה ב-2003. כללים אלה אינם מקיפים את כלל ההיבטים האתיים בעבודת השרים, אלא מתמקדים במניעת ניגוד עניינים בלבד.

באפריל 2008 הגישה ועדת שמגר דוח עב-כרס, ובו הצעתה לקוד אתי, ואולם ממשלת אולמרט לא דנה בו עד להחלפתה.

באוקטובר 2009 דנה ממשלת נתניהו בדוח - והחליטה להקים ועדת שרים בראשות השר נאמן, ש"תבחן את הקוד של ועדת שמגר, תנסח את הקוד האתי ותביא אותו לאישור הממשלה".

הוועדה סיימה את עבודתה במאי 2011, ואולם הקוד האתי שגיבשה מעולם לא פורסם בציבור, בניגוד להצעת ועדת שמגר - ומעולם אף לא הובא לדיון ולאישור בממשלה.

לפני כשבועיים, בעקבות פניות חוזרות ונשנות של עמותת "הצלחה" לנתניהו, הפיץ מזכיר הממשלה, אביחי מנדלבליט, לשרים את נוסח כללי האתיקה של ועדת נאמן, במטרה לקבל את הערותיהם עד סוף ספטמבר ולגבש נוסח מעודכן שיובא לאישור הממשלה.

במקביל פועל צוות במשרד המשפטים, בראשות המשנה ליועמ"ש דינה זילבר, לגיבוש חוות-דעת משפטית חדשה ביחס לכללי האתיקה.

הן ועדת שמגר והן ועדת נאמן קבעו כי כללי האתיקה יעוגנו בהחלטת ממשלה, ולא בחקיקה. "לעובדה זו משמעות עקרונית", כתבה ועדת נאמן, "הממשלה נוטלת על עצמה מחויבות ציבורית ומוסרית מבלי שהייתה מחויבת לכך על-פי דין, ומבלי שהונחתה על-ידי גורם חיצוני לעשות כן. קביעת כללי אתיקה היא אבן דרך בזהותה של הממשלה, בחוסנה המוסרי ובשאיפתה לחזק את אמון הציבור בה".

לדברי הוועדה, "הכללים נועדו לעגן את השמירה על טוהר המידות של חברי הממשלה. כמי שצועדים בראש המחנה, חברי הממשלה חייבים להיות נקיי-כפיים וישרי-מידות, ולפעול בשקיפות מלאה".

עם זאת, ועדת שמגר הציעה לתקן את חוק יסוד: הממשלה, ולהוסיף סעיף שיסמיך את הממשלה מפורשות לעגן בהחלטה קוד אתי מפורט. ועדת נאמן החליטה להימנע מתיקון חקיקה שכזה, ובמקום זאת קבעה מפורשות כי הפרת הוראה אתית כלשעצמה אינה גוררת סנקציה פלילית או שיפוטית אחרת, אלא רק אם ההפרה כרוכה גם בהפרת חוק.

הקוד כולל גם הקמתה של ועדת אתיקה, שתדון בתלונות על הפרת הכללים ובנוסף תיתן מענה לפניות של השרים בנושאים אתיים, ואולם בידי הוועדה אין כל סנקציה, מלבד העברת החלטתה לידי ראש הממשלה, ובמקרים שבהם התגלו ממצאים פליליים - גם לידי היועץ המשפטי לממשלה.

ביטול השעיה כצעד ביניים

כאמור, ועדת נאמן קיימה את דיוניה על בסיס הקוד שגיבשה ועדת שמגר, ואולם "במקומות אחדים ראתה ועדת השרים לנכון לסטות מהמלצות הוועדה הציבורית" בראשות שמגר.

בין היתר הציעה ועדת שמגר לתקן את חוק יסוד: הממשלה, כך שראש הממשלה יוסמך להשעות שר כצעד-ביניים, בתקופת חקירה פלילית או אם נמצא שהפר את כללי האתיקה.

ועדת נאמן השמיטה הצעה זו, "מתוך הנחה שאין בכך תועלת ארגונית או אתית. ועדת השרים סברה כי בראש משרד ממשלתי צריך לעמוד שר מכהן, ובמקרה שבו נדרש בירור באשר לקיומן של עבירות אתיות, אין מקום להותיר את המשרד לא מאויש עד לתום הבירור, וניתן יהיה להשתמש בסמכות הקיימת של העברה מכהונה".

בנוגע למינוי חברי ממשלה, הציעה ועדת שמגר "להבנות את שיקולי האתיקה הצריכים להנחות את ראש הממשלה בבואו למנות אדם לחבר הממשלה".

ועדת נאמן החליטה להשמיט חלק זה, וקבעה כי "שיקולים אלה יילקחו בחשבון על-ידי ראש הממשלה ממילא, בראי הביקורת הציבורית".

ועדת שמגר קבעה עוד כי שר יחויב לדווח לציבור באופן תקופתי על מדיניותו ופעילותו. ועדת נאמן התנגדה: "אין לקבוע חובה כזו באופן פוזיטיבי, וניתן להשאיר את העניין לשיקול-דעתו האישי של חבר הממשלה".

באשר למינויים לתפקידים בכירים במשרדי הממשלה, ועדת שמגר הציעה לחייב את השרים להיוועץ בראש הממשלה באשר למינויים בכירים בתחומי משרדם, אלא אם התפקיד מאויש ממילא בידי ועדת איתור או באישור הממשלה.

ועדת נאמן החליטה לבטל הצעה זו, כדי "לא להכביד שלא לצורך, נוכח מספרן הרב של המשרות האמורות".

שינויים משמעותיים מהמלצות שמגר מצויים בכללים הנוגעים לפעילות הפוליטית של השרים. כך, החליטה ועדת נאמן לנקוט נוסח מקל יותר ביחס לשימוש השרים בשירותי לשכתם לפעילות אישית ופוליטית.

בשונה מהצעת שמגר, לאסור שימוש בנהג האישי של השרים לפעילות פוליטית, קבעה ועדת נאמן כי "הנהג ישמש למילוי תפקידיו הממלכתיים של חבר הממשלה, וכן בהתאם למתחייב מדרישות האבטחה" - סעיף שעשוי להצדיק שורה של פעולות המסייעות לפעילות הפוליטית של השר; ובנוסף "מתאפשרת הסתייעות אישית בנהג, כעזרה מינהלית, לשם ביצוע תפקידו של חבר הממשלה".

הקלות במניעת ניגוד עניינים

בפרק העוסק בקבלת מתנות על-ידי השר, קבעה ועדת נאמן כי היתרים לקבלת מתנה יוכלו להינתן על-ידי ועדת האתיקה, במקום על-ידי הוועדות הפועלות כיום מכוח חוק המתנות וסמכות מבקר המדינה כממונה על ביצוע כללי ועדת אשר.

בנוסף, נקבעו מקרים חריגים שעליהם לא יחול הכלל הרגיל ויתאפשר לשר לקבל מתנות - מתנה "קטנת ערך", מתנה מחברים לעבודה, פרס פומבי ואירוח על-ידי גורם זר.

הוועדה ציינה כי שר יוכל להשתתף בלא תשלום גם ב"אירוע חד-פעמי למטרה ציבורית". ועדת נאמן ביטלה גם את ההבחנה שערכה ועדת שמגר בין השתתפות באירועים לבין מתן חסות לאירועים, שאינם מאורגנים על-ידי הממשלה, והתירה לשרים לתת את חסותם לאירועים, בתנאים מסוימים ותוך שמירה על שוויוניות, או באישור מוקדם של ועדת האתיקה.

השרים זכו להקלות גם בפרק הנוגע למניעת ניגוד עניינים. כך, ביטלה ועדת נאמן את הצעת שמגר לחייב שר לגלות לגורמים הממשלתיים העוסקים בנושא, וכן למזכירות הממשלה, כל עניין אישי שיש לו בתחומי פעולה מסוימים. "אין צורך לקבוע מסמרות בעניין חובת הדיווח הרצויה", קבע נאמן.

בנוסף, ועדת שמגר הציעה לבטל את המצב הקיים היום, שבו שר רשאי לצרף אליו שר נוסף בנושאים שבהם יש לו ניגוד עניינים קל. ועדת נאמן החזירה את האפשרות הזו, "המותיר פתח של גמישות".

ועדת שמגר הציעה להגביל חברות של שר בעמותה או ארגון שמטרותיו סותרות את מדיניות הממשלה, וכשחברותו עלולה לעורר חשש להעדפת מגזר אחד על פני אחרים. ועדת נאמן השמיטה סעיף זה מהכללים.

היתר חריגה גורף

בפרק הדן בעבודת ועדת האתיקה ודרכי מינויה, הציעה ועדת שמגר כי יו"ר הוועדה יהיה שופט בדימוס. ועדת נאמן קבעה כי היו"ר יוכל להיות גם מי שכשיר לכהן כשופט עליון.

עוד החליטה ועדת נאמן כי הוועדה תהיה רשאית לאשר לשר שלא לקיים כל אחד מכללי הקוד האתי, לעומת היתר לחרוג רק מכללי פרק ניגוד העניינים, שהציעה ועדת שמגר. נאמן וחבריו גם פטרו את ועדת האתיקה מניהול פרוטוקולים ומהגשת דוח שנתי על עבודתה.

משרד ראש הממשלה: הממשלה צפויה לעגן את כללי האתיקה עד סוף השנה

הממשלה מתכוונת לפעול לעיגונם של כללי אתיקה לשרים ולסגני שרים במהלך החודשים הקרובים, ככל הנראה עד סוף שנת 2013 - כך עולה ממכתב ששיגרה בימים האחרונים היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, עו"ד שלומית ברנע-פרגו, ושהגיע לידי "גלובס".

לדבריה, מזכיר הממשלה, אביחי מנדלבליט, הפיץ לפני כשבועיים לשרים את נוסח כללי האתיקה שגיבשה בתקופת הממשלה הקודמת ועדת השרים בראשות שר המשפטים דאז, יעקב נאמן. השרים הונחו להעביר את הערותיהם עד סוף ספטמבר.

"לאחר שיתקבלו ההערות וההצעות", כתב מזכיר הממשלה, "תעובד הצעה חדשה, לרבות דברי הסדר עדכניים, וכן חוות-דעת משפטית עדכנית".

"מיותר להכביר מילים על אודות חשיבות גיבושם והטמעתם של כללי אתיקה מחייבים, במסגרת הסדרה שיטתית ומלאה", כתבה ברנע-פרגו לעו"ד אלעד מן, היועץ המשפטי של עמותת "הצלחה". "לאור זאת, ראוי ששרי הממשלה, בהרכבה החדש, יתנו דעתם לנושא".

עם זאת, היא ציינה כי "כל עוד המלצות ועדת נאמן והצעת ההחלטה לממשלה שהוכנה על בסיסה הן בגדר מצע לדיון בעבור שרי הממשלה, עשויים לחול בהן שינויים והתאמות בהתאם לעמדות השרים".

ביחס לצורך לקדם במהירות את הסדרת כללי האתיקה לחברי הממשלה, השיבה היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה כי "אף שהסדרת כללי אתיקה של שרי הממשלה היא עניין ראשון במעלה, היא איננה עולה בחשיבותה על כל נושא אחר שעל הממשלה מוטלת אחריות לדון בו. לוח הזמנים לטיפול בנושא זה בממשלה החדשה שהוקמה במארס 2013 הוא סביר ביותר, לאור הנושאים כבדי המשקל הרובצים לפתחה".

"אמון הציבור בשפל"

ח"כ מיקי רוזנטל (העבודה), שהיה בין הפונים לממשלה בדרישה שזו תאמץ כללי אתיקה, מסר בתגובה כי "אמון הציבור בנבחריו מצוי בשפל חסר תקדים. אימוץ כללי האתיקה לנבחרי ציבור, ובהם לשרים ולחברי הכנסת, הוא הכרחי. כולי תקווה שהכללים כפי שהופצו יתקבלו, ובכך תיסלל הדרך להחזרת אמון הציבור בנבחריו. כחבר כנסת תפקידי לפקח על התנהלות הממשלה, ואעמוד על כך שהתחייבותה של היועצת המשפטית לאמץ הכללים האמורים במסגרת הזמנים שנקבעו תקוים".

עו"ד אלעד מן, היועץ המשפטי של עמותת "הצלחה", מסר כי "בצד הצער שיש להביע על השיהוי הניכר שמתן התשובה מצד ראש הממשלה ומזכירות הממשלה והשימוש לרעה שנעשה במנגנון הארכות הקבוע בחוק חופש המידע שלא היה בהן כל צורך, יש להביע מידה לא מבוטלת של סיפוק על העמדה המהותית המובעת במכתב.

"תקוותנו כי כעת, משנקצב מועד קרוב לקבלת הערות השרים, יושלם במהירה תהליך עיגונם של כללי האתיקה המחייבים את השרים, ותתעצב מסגרת נורמטיבית טובה וקוהרנטית יותר בהקשר זה.

"דרישתנו לקבלת נוסח הכללים טרם עיגונם הסופי עדיין תלויה ועומדת, ואנחנו עומדים עליה. נמשיך ונעקוב אחר יישום התהליכים ובמידת הצורך נבקש את התערבותו של בג"ץ, ככל שנאתר תקלות משמעותיות בהקשר זה".

שינויים בכללי האתיקה

גלובס לחודש היכרות – כל הכתבות, המאמרים וטורי הדעה אצלך מדי ערב >>