המבקר: המדינה לא מונעת כניסת עבריינים לענף היהלומים

‎‎ביקורת שערך מבקר המדינה, יוסף שפירא, במינהל היהלומים שבמשרד הכלכלה, חושפת ליקויים רבים בהתנהלות הענף שמגלגל מיליארדי דולרים בשנה. בין ממצאי המבקר: פיקוח רופף מצד המפקח על היהלומים במשרד הכלכלה על הנעשה בענף, שמתבטא גם בהיעדר מידע מלא על העוסקים בו; היעדר מהלכים למניעת כניסה של גורמים עברייניים לתחום; ליקויים בפיקוח על סחר ב'יהלומי דמים' שמקורם באפריקה; ולא פחות מ-1,000 מחברי הבורסה ליהלומים שכלל לא מחזיקים ברישיון המתיר להם לעסוק בתחום‎.‎‏

‏ישראל נחשבת לאחד ממרכזי הסחר הגדולים בעולם בתחום היהלומים, והמחזור השנתי של הענף נאמד בכ-17 מיליארד דולר, זאת למרות שבשני העשורים האחרונים מספר המלטשות בישראל צנח באופן חד.

בשנות ה-90' ‏סיפק הענף תעסוקה לכ-20,000 עובדי ליטוש, וכיום מועסקים כ-2,000 איש בלבד בליטוש של יהלומי גלם. בשנת 2013 היו 20,000 מועסקים בכל ענף היהלומים בישראל. הירידה התלולה בהיקף הפעילות בתחום היהלומים בארץ מוסברת בתחרות בינלאומית עזה בתחום הליטוש של יהלומי גלם‎.‎‏

‏בשונה מענפים מסחריים אחרים במשק ובשל אופיו המיוחד, ענף היהלומים זוכה למשטר פיקוח ממשלתי ייחודי הנעשה בידי מינהל היהלומים שבראשו עומד בעשור האחרון שמואל מרדכי. מדוח מבקר המדינה עולה, כי חרף הפיקוח הממשלתי המיוחד הליקויים בענף רבים. כך, המבקר מצא כי כ-1,000 מבין כ-3,500 יהלומנים החברים בבורסת היהלומים לא מחזיקים ברישיון מטעם מינהל היהלומים. זאת, למרות שרישיון כזה הוא תנאי לחברות בבורסה.‏

במשרד הכלכלה טענו בתגובה שנמסרה בעניין זה למבקר המדינה כי המפקח על היהלומים פנה בעבר מספר פעמים לנשיאי הבורסה בעת שכיהנו בתפקידיהם, ביקש את רשימת החברים בבורסה, אך היא לא נמסרה לו עד עצם היום הזה. במשרד הכלכלה הוסיפו כי החובה למסור את רשימת חברי הבורסה למפקח תיכלל בחוק יהלומים חדש שאמור להסדיר את הפעילות בענף.

‏‎ ‎המבקר גם מתריע על כך שמינהל היהלומים לא נוקט במהלכים למניעת כניסתם של גורמים פליליים לענף, ולא מקיים בדיקת רקע לאלה שמבקשים רישיון לעסוק בו. מהדוח עולה, כי למרות שבסמכות המפקח להתלות או לבטל רישיונות הניתנים ליהלומנים במקרה שלא עמדו בתנאים שעליהם התחייבו - במהלך 10 שנות כהונתו בתפקיד, שמואל מרדכי שלל או התלה את רישיונם של 3 יהלומנים בלבד. המבקר מצא כי נהלי מינהל היהלומים הנוגעים לרישיונות לא כוללים הנחיות ברורות לגבי התליה או ביטול של רישיון‎.‎‏

‏‎‎ליקויים בפיקוח על הסחר ביהלומי דמים

‏‎‎המסחר הנרחב ביהלומי גלם נחשב לאחד הגורמים למלחמות האזרחים באפריקה, ויהלומים שמקורם במדינות אלה מכונים "יהלומי דמים" או "יהלומי מריבה". מצב זה הוביל ב-2001 את הפדרציה העולמית של בורסות היהלומים ליזום פיקוח מיוחד על מקור יהלומי גלם, זאת כדי למנוע סחר בכאלה שעונים להגדרה "יהלומי דמים".

‏תוכנית הפיקוח בנושא מכונה "תהליך קימברלי", והיא אומצה כשנה לאחר מכן בידי האו"ם. ישראל הצטרפה לתוכנית ב-2003, וכיום שותפות לה כ-80 מדינות. לפי תהליך קימברלי, על כל העוסקים בענף היהלומים במדינות החברות בתוכנית, לצרף לכל יהלום גלם שקיימת כוונה לסחור בו תעודה שמעידה שהיהלום האמור אינו "יהלום מריבה". התעודה כוללת מידע שמזהה את היהלום, את מדינת המקור שלו וספח שמדינת היעד שאליה היהלום מיוצא אמורה להחזיר אל המדינה שממנה הוא נשלח.

‏תהליך קימברלי אוסר לסחור עם מדינות שנמצאות ב"רשימה השחורה" שמהוות מקור ליהלומי מריבה. אלא, שלעתים המדינות שחברות בתהליך קימברלי לא יודעות בוודאות מה מקורם של יהלומי גלם שמגיעים אליהן כי היהלומים לא מסומנים, מחליפים ידיים בתדירות גבוהה יחסית, ולעתים מעורבבים בתוך חבילות של יהלומים "כשרים". גם מינהל היהלומים במשרד הכלכלה, כך מצא המבקר, לא מקפיד על ציון שם מדינות המקור בתעודות הקשורות לתהליך זה. "אי-ההקפדה על פירוט מקור היהלומים בתעודה מגדיל את הסיכון שחבילות יכילו יהלומים שמקורם במדינות שנמצאות ב'רשימה השחורה'", הבהיר המבקר. במסגרת הבדיקה מצא המבקר כי מינהל היהלומים לא מקיים הסדר עם כל המדינות שחברות בתהליך קימברלי - כך שבמהלך 2013 מדינות שמחויבות לתהליך לא החזירו לישראל כ-4,500 תעודות כמתחייב בתוכנית‎.‎‏

‏‎‎קשרים אישיים

‏ביקורת נעשתה גם בתחנת המכס שמחזיק מינהל היהלומים של משרד הכלכלה בנמל התעופה בן-גוריון. המבקר העיר כי למפקח על היהלומים, שהוא גם מנהל תחנת המכס, השפעה רבה על הענף, ונוסף על כך עובד מול קבוצה קטנה של יהלומנים רבי-כוח בתחום - כך שתיתכן היכרות אישית בינו לבין היהלומנים. חרף מצב זה אין פיקוח ובקרה על עבודתו של המפקח.

‏הביקורת מצאה כי בתחנת המכס מועסקים רק 3 מעריכי יהלומים שתפקידם לבחון את ההתאמה בין יהלומי הגלם והיהלומים המלוטשים שמובאים אל התחנה, והזהירה מכך שהואיל שקהיליית היהלומנים קטנה והתדירות הגבוהה שבה יהלומנים ונציגי של חברות השילוח פוקדים את התחנה - נוצרו קשרים אישיים בינם לבין המעריכים. בדוח נכתב כי "מינהל היהלומים ער לכך שהיכרות זו עלולה להשפיע על שיקול הדעת של המעריכים, ולכן ניסה לקבוע סידורי עבודה שימזערו את הסיכוי לתיאום מוקדם בין היהלומן לבין המעריך שיבדוק את הסחורה שלו".

‏במסגרת הביקורת לא נמצאו מסמכים שמעידים כי המפקח על היהלומים מקיים בקרה על פעולות של חברות שילוח שעוסקות ביצוא יהלומים מלוטשים מהארץ: "היעדר פיקוח על יצוא יהלומים מלוטשים, שערכם נאמד במיליארדי דולרים לשנה, עלול לסייע לגורמי פשע לבצע פעולות המיועדות להלבנת הון", נכתב בדוח המבקר. ליקויים נמצאו גם במערכת הממוחשבת המשמשת את מינהל היהלומים לפיקוח על יצוא היהלומים המלוטשים, ומהדוח עולה כי היא לא מספקת התרעות על יהלומנים שהיו מעורבים באירועים חריגים, לא מעבדת מידע מודיעיני ממקורות שונים אודות יהלומנים שחורגים מנהלים ועוד. בעקבות הממצאים, ממליץ מבקר המדינה לבחון את העברת האחריות על תחנת המכס האמורה ממשרד הכלכלה לאחריות מינהל המכס של רשות המסים.

‏‎‎שיטת המיסוי לא עודכנה כעשור

‏מבקר המדינה העיר גם לרשות המסים על אופן שיטת חישוב ההכנסה החייבת במס מצד יהלומנים ושיעור המס שהם משלמים לקופת המדינה. שיטת החישוב מתבססת על מקדם ששיעורו 1% בלבד - שיעור שגם לדעת רשות המסים נחשב לנמוך יחסית לענף היהלומים. למרות זאת, רשות המסים לא שינתה את שיעור המקדם מזה כעשור. מהדוח עולה, כי ב-4 השנים האחרונות ועדה של רשות המסים דנה בשינויים הנדרשים בשיטת המיסוי בענף, אך טרם החליטה אם להחיל בשיטה שינויים. ברשות המסים הסבירו למבקר המדינה כי הוועדה שדנה על הנושא מניחה כי הנתונים המונחים לפניה אינם מלאים.

‏בנוסף, המבקר מצא כי מינהל היהלומים לא פועל להגנה על צרכנים מפני רכישה של יהלומים סינטטיים או מלאכותיים. המבקר מזהיר כי "צרכן מן השורה הרוכש יהלום או תכשיט משובץ יהלום לרוב אינו בקיא בתחום ואינו יודע אם מחיר האבן מוצדק. המפקח על היהלומים אינו עוסק בהסברה לצרכנים בנושא זה, ולגישת המפקח, אחריותו בתחום הגנת הצרכן נוגעת לרכישת יהלום ולא לרכישת תכשיט משובץ יהלום". המבקר קורא למשרד הכלכלה, למינהל היהלומים ולרשות להגנת הצרכן להרחיב את הפיקוח על הנושא ולקיים פעולות הסברה בקרב צרכנים בנוגע ליהלומים סינטטיים. המבקר קרא למפקח על היהלומים לפעול לקידום חקיקה שתסדיר את העיסוק ביהלומים אלה, וזאת על רקע העובדה שהנושא אינו מוסדר בחוק, ואין בידי המדינה נתוני סחר על יהלומים סינטטיים. ‏‎‎‏

‏‎ עסקאות עם בעלי עניין במכון היהלומים

‏‎‎פעולות הביקורת בענף היהלומים נעשו גם במכון היהלומים - חברה מעורבת שבבעלות המדינה, הבנקים המרכזיים שמממנים את הענף, התאחדות תעשייני היהלומים וההסתדרות. יו"ר המכון הוא מוטי גנץ. המבקר מצביע על אי סדרים בחלק מפעילות המכון, שהחליט בשנים 2010-2012 לאשר עסקאות עם בעלי עניין, כמו הבורסה ליהלומים והתאחדות תעשייני היהלומים בשיעור של 2%-6% מהכנסותיו.

‏עוד מצא המבקר כי הבורסה וההתאחדות, שנחשבות לבעלות עניין במכון, פנו אליו לקבלת סיוע כספי לכיסוי פעולות שהן יוזמות, וזאת בזמן שנציגיהן שותפים להחלטות המכון בעניין בקשות אלה. המבקר העיר לרשות החברות הממשלתיות על כך שאינה מגבירה את הפיקוח ואת הבקרה מצדה על פעילות המכון בהיותו חברה מעורבת.

‏חלק מממצאי הביקורת מתייחסים לפעילות חברת‏IDT ‎‏, חברה-בת של מכון היהלומים שהוקמה ב-1990 לקידום הטכנולוגיה בענף היהלומים. מאז הקמת החברה, העביר המכון לחברת-הבת כספים למימון הוצאותיה השוטפות, לרבות השקעה בפיתוח של טכנולוגיות וסיוע טכני ליצרנים מקומיים בענף. ב-2011, החליטה ועדת הטכנולוגיה של המכון שאחראית על ניהול חברת ‏IDT‏, להפסיק את השקעת כספי המכון בפיתוח של טכנולוגיה מאחר שב-3 השנים שקדמו לקבלת ההחלטה לא הביאה פיתוחים חדשים. תוכנית הדגל שקידמה החברה, רובוט לביקוע וליטוש יהלומים, לא הבשילה למוצר מוגמר וגם לא נמצא קונה בעל שם עולמי לידע שנצבר במסגרת עבודת החברה.

‏בסוף 2013, התמקדה פעילות החברה במתן ייעוץ חינם ליצרנים בתחום. בין 2010 ל-2013 השקיע המכון מדי שנה כ-2.5 מיליון שקל בהפעלת החברה. מבקר המדינה המליץ להנהלת המכון לשקול אם יש צורך בהפעלת החברה במתכונתה הנוכחית‏‎.‎‏