התקציב הדו-שנתי: בג"ץ הוציא "כרטיס אדום" לממשלה ולכנסת

(עדכון) - בג"ץ אסר על הממשלה והכנסת לכונן תקציב דו-שנתי בהוראת שעה ■ עם זאת, השופטים קבעו כי פסק הדין לא מבטל את ההחלטה האחרונה על תקציב דו-שנתי - אלא אוסר על קבלת החלטה דומה בעתיד, בניגוד לחוק היסוד

בנימין נתניהו (מימין) ומשה כחלון בימים טובים יותר. שיחה אישית קשה בין השניים / צילום: פלאש 90
בנימין נתניהו (מימין) ומשה כחלון בימים טובים יותר. שיחה אישית קשה בין השניים / צילום: פלאש 90

בג"ץ מוציא "כרטיס אדום" (כהגדרת בית המשפט) לכנסת ולממשלה ואוסר עליהן לכונן בעתיד תקציב דו-שנתי במסגרת הוראת שעה - כפי שנעשה בשנים האחרונות. זאת, לאור העובדה שהדבר עומד בניגוד להוראת חוק היסוד משק המדינה המחייבת אישור התקציב מדי שנה בנפרד. עם זאת, העתירה לבטל את התקציב הדו-שנתי הקיים - נדחתה.

השופטים קבעו פה אחד, כי "אין לבטל את התקציב הדו-שנתי הקיים ואת הוראת השעה, נוכח חדשנות הביקורת על חקיקת יסוד של הכנסת וההשפעה הקשה שיכולה להיות לביטולו של תקציב המדינה במהלך שנת התקציב".

תביעה ייצוגית נגד ענקית התרופות טבע ובכיריה

loading

במקום זאת, השופטים הוציאו לכנסת "התראת בטלות", דהיינו, "כרטיס אדום", לעתיד וקבעו כי בפעם הבאה שתקציב דו-שנתי יתקבל בהוראת שעה הוא יהיה בטל. "אין עוד מקום לתקן את חוק היסוד ולכונן תקציב שאינו חד-שנתי על דרך הוראת שעה; וככל שכך ייעשה, עלול הוא להיות צפוי לביטול על פי התראה זו".

פסק הדין התקבל היום (ד') על ידי הרכב מורחב של שבעה שופטי בג"ץ בעתירה שהגיש המרכז האקדמי למשפט ועסקים, שכוונה כנגד תקפותו של חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 שבו נתבקש לשנות, באופן זמני, את חוק יסוד: משק המדינה. החוק הנתקף קובע, כאמור, כי תקציב המדינה לשנים הללו יאושר על ידי הכנסת יחד כתקציב דו-שנתי, למרות ההוראה הקבועה בחוק יסוד: משק המדינה, המחייבת אישור התקציב מדי שנה בנפרד.

הרוח החיה מאחורי התקציב הדו-שנתי היה ראש הממשלה, בנימין נתניהו, שרואה בתקציב זה אמצעי מרכזי להגביר את יציבות ממשלתו. נתניהו הפעיל לחץ כבד לקדם את התקציב ואף הציע בתחילת כהונת הממשלה תקציב תלת-שנתי, לשנים 2015-2017 - הצעה שצומצמה בסופו של דבר לתקציב 2015-16. לדרישתו של נתניהו נקבע סעיף בכל ההסכמים הקואליציוניים, שבו התחייבו הסיעות השותפות לקואליציה לתמוך בתקציב הדו-שנתי. שר האוצר, משה כחלון, לא הסתיר את התנגדותו לתקציב דו-שנתי, אך טען כי נאלץ לתמוך במהלך בשל ההסכמים הקואלציונים.

קיראו עוד ב"גלובס"


השרים זאב אלקין ויובל שטייניץ וישראל כ"ץ הסתייגו מהעובדה שחוק התקציב עובר בהוראת שעה ולא בחקיקה רגילה. שטייניץ, שנוהג לייחס לעצמו את רעיון התקציב הדו-שנתי, טען כי במקום שהממשלה תאשר כול פעם מחדש, בהוראת שעה, תקציב כזה, תקציב מדינת ישראל צריך להיות, לפי חוק, תקציב דו שנתי.

גם הממונה על התקציבים באוצר והתנגד בחריפות לתקציב הדו-שנתי, על רקע היכולת המוגבלת לצפות מה יהיו הכנסות המדינה בשנה השנייה לתקציב. כזכור, מבקר המדינה מתח ביקורת חריפה על האוצר בגין התקציב הדו-שנתי הראשון (2011-2012) בשל גירעון חריג של 39 מיליארד שקל שנוצר בשנת התקציב השנייה. על מנת להפיס את המתנגדים באוצר, נוצר מנגנון התאמות שמחייב את הממשלה לחזור לכנסת ולשנות את מסגרות התקציב ב-2018 - בהליך חקיקה מלא, אם יתברר לדרג המקצועי באוצר לקראת נובמבר כי צפויה סטייה של ממש בתחזית ההכנסות ל-2018. הדיונים בממשלה לקראת תקציב 2018 צפויים להתחיל בימים הקרובים. אם הדרג המקצועי יעריך כי הסטייה אינה צפויה להיות משמעותית, צפוי הליך מקוצר בוועדת הכספים של הכנסת.

בעתירה עצמה נטען כי הכנסת פעלה בחוסר סמכות משקיבלה את התיקון האמור במסגרת הוראת שעה - חמישית במספר - ומכאן כי יש לקבוע שהתיקון בטל או לחלופין חסר תוקף. מנגד, לדעת הממשלה והכנסת, מנגנון ההתכנסות שהוסף להוראת השעה מצריך בחינה מחודשת של אפשרות התקציב הדו-שנתי, ומכאן הצורך בהוראת שעה. ומכל מקום נטען, כי פסילת חוק יסוד ע"י בית משפט זה היא צעד דרסטי, שמעולם לא נעשה בו שימוש, ואין ענייננו מעלה נסיבות חריגות המצדיקות שימוש באמצעי זה.

המשנה לנשיאת ביהמ"ש העליון, השופט אליקים רובינשטיין, שכתב את פסק הדין, מתח ביקורת נוקבת על התנהגות הכנסת והממשלה וכתב כי "המקרה מציף שתי מגמות מדאיגות בדמוקרטיה הפרלמנטרית, השלובות זו בזו: האחת, ירידת קרנה של הכנסת כגוף המפקח על הממשלה. השנייה, פיחות במעמדם של חוקי היסוד, המוצא את ביטויו הן בהוראות שעה שונות המבקשות לתקן את חוקי היסוד באופן זמני וללא דיון ציבורי מספק, משל הם ככל חוק ולא מסמך חוקתי, הן - בהקשר הרחב יותר - באי השלמת חוקת המדינה, בהתאם להחלטת הררי משנת 1950".

נפסק, כי "תיקון חוק יסוד באמצעות הוראת שעה, פעם אחר פעם אחר פעם ובנסיבותינו הקונקרטיות, עולה כדי שימוש לרעה בחקיקת היסוד". לפי פסק הדין, מנגנון ה"התכנסות" שנוסף אינו מצדיק לכשעצמו הוראת שעה נוספת. "מנגנון זה אינו משנה את העיקר, והוא שמדובר בתקציב דו-שנתי, המגיע לאישורה של הכנסת פעם בשנתיים, בניגוד לכתבו ורוחו של חוק היסוד ולפרקטיקה המקובלת מקדמת דנא, לפני חוק היסוד ולאחר כינונו". לדברי השופטים, נסיבות ענייננו מצביעות, למרבה הצער, על כך שהמחוקק לא הטמיע את הערותיו בנוגע לחקיקה באמצעות הוראות שעה דומות.

השופטים הזכירו בפסק הדין, בין היתר, את דבריו של יו"ר ועדת הכספים, ח"כ ניסן סלומינסקי, באפריל 2013, והבטחת שר האוצר לשעבר, יאיר לפיד, לפיהם לא יהא יותר תקציב דו שנתי. הצהרות שהתבררו כריקות מתוכן. "האם הכל 'אוויר חם'"? כמובן תמיד אפשר לומר, נשתנו נסיבות, נשתנתה מדיניות, אך האם באמת הדבר רציני? ובעיקר, מה היחס בין תיקונים אלה לבין היחס לחוקי היסוד?, קבע בג"ץ.

השופטים הזכירו גם את העמדה המקצועית של אנשי אגף התקציבים שהתנגדה למנגנון הדו-שנתי. "הנה הגם שאין הכנסת כפופה לעמדה זו, כמובן, ובידה להחליט אחרת - יש לייחס לכך משקל בהצטברות לשיקולים האחרים".

עוה״ד אפי מיכאלי, חגי קלעי ונדב דישון, שייצגו את המרכז האקדמי למשפט ולעסקים בר"ג, מסרו: "פסיקתו התקדימית של בית המשפט העליון מהווה ניצחון גדול וחשוב לדמוקרטיה הישראלית. זהו סימן דרך משמעותי להפרדת הרשויות במדינת ישראל ואנו סבורים כי בפסק דינו ממלא בית המשפט את תפקידו בדמוקרטיה הישראלית באופן מאוזן וראוי להערכה. החלשות של הכנסת אל מול התעצמות כוחה של הממשלה בענייני תקציב חייבו צעד משמעותי זה ואנו סבורים שהתראת הבטלות מהווה צעד מאוזן ונחוש בהגנה על הדמוקרטיה הישראלית".

ביקורת של בג"ץ על חקיקה כלכלית

■ הגבלת שכר בכירים: אישר החוק אך ביקר את המחוקק על שלא נתן דעתו לזכויות שצברו העובדים לפני שנכנס החוק לתוקפו

■ מס דירה שלישית: ביטל את החוק שקידם שר האוצר בשל פגמים שנפלו בהליך חקיקתו

■ תקציב דו-שנתי: ביהמ"ש מאשר את התקציב אך מבהיר שלא יאפשר המשך חקיקתו כהוראת שעה שגוברת על חוק יסוד