הדרך הארוכה למכרז בים המלח משחקת לידיים של עידן עופר

1. מה קורה באוצר? יואל נוה ומיכל עבאדי-בויאנג'ו גררו רגליים. אחר כך המליצו על מכרז בינלאומי, מלכדו את לשכת השר כחלון וטסו החוצה. העובדה ששני בכירים, הכלכלן הראשי והחשבת הכללית - כל כך מעורים בעומק התנהלות כיל, מנהליה, בעלי העניין בה ודורשי טובתם הבכירים במשרדי הממשלה - בחרו לומר את האמירה שלהם רק דקה לפני פרישתם, מעלה תמיהות. גם חשש.

מעל שנתיים עבדה החשבת לשעבר על "הסדר הנכסים" שלקראת תום הזיכיון ועל חוות-דעת בעניין עמידה או אי עמידת כיל בתנאי 'מניית הזהב', שיועדה לשמור על אינטרס הציבור. רק ביום 20.1.17, באירוע הפרישה שלה, אמרה משפט אחד: "קיום הליך מכרזי הוא הדרך הנכונה למימוש מקסימלי של חלק הציבור במשאבי הטבע של ים המלח", אמרה והלכה. הסדר הנכסים הוכנס עמוק לכספת של המחליף רוני חזקיהו ודו"ח מניית הזהב נקבר כנראה בלשכת השר והמנכ"ל שי באב"ד.

מעל שנתיים וחצי עבדו יואל נוה וצוותו, שהתבקשו להיות "הצוות ליישום ההמלצות בנושא פעולות הממשלה לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח". רק אתמול (רביעי) בערב פרסם נוה את הדוח והיום הוא מסיים ופורש מהאוצר. נוסיף עליהם גם את עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, שליווה את נושא כיל שנים ארוכות, עבד במקביל לעבאדי-בויאנג'ו ונוה, ניסח והקפיד על האינטרסים של המדינה. לפני כמה שבועות הודיע ליכט על פרישתו ממשרד המשפטים.

מה קורה כאן? האם היו גורמים שלחצו עליהם לשנות עמדה? האם מישהו לחץ לדחות ולמרוח את הפרסום? איך קרה שהרשו לעצמם להשתחרר מהלחץ רק כשהיו כבר בפתח בית?

2. ההמלצות הטובות: א. הזיכיון לא יוארך ולא יעבור אוטומטית (בתירוץ של זכות סירוב) למחזיק היום, החברה לישראל שנמצאת בשליטת עידן עופר.

מדינת ישראל תקיים מכרז בינלאומי בו יזכה המרבה באיכות ובמחיר. הקונה יתחייב למלא את כל הדרישות - כלכליות, חברתיות וסביבתיות.

ב. מניית זהב חדשה תנוסח בקפדנות, אם כי בשם אחר, ותבטיח את זכויות הבעלים - הציבור.

ג. איתות למשפחת עופר: אם תקשו על התמודדות חברות בינלאומיות במכרז, אתם לא מפחידים אותנו. אנחנו מקימים חברה ממשלתית שתיקח את הבעלות - העובדים ומרבית המנהלים יישארו (מה שמנטרל את ההתנגדות שעולה מעובדים וראשי ערים ומועצות בדרום), רק בעל הבית ייצא.

3. ההמלצות הבעייתיות: א. שום דבר לא נגמר. שימועים, הקמת צוותי משנה, גיבוש תנאים חדשים לקשר בין כיל לבין בעליה - הציבור, ועדה שתקבע את כללי המכרז וניסוח המכרז הבינלאומי. ייקח עוד כמה וכמה שנים. החשב הכללי רוני חזקיהו, שנכנס לתפקידו בינואר 2017 ועכשיו קיבל את כל התיק - כנראה כבר יסיים את תפקידו. גם שי באב"ד, מנכל משרד האוצר ואלי גרונר מנכל משרד ראש הממשלה - שתמיד היה להם הרבה מה לומר, לאו דווקא בעד מכרז. בעיקרון: הזמן עובד לטובת בעל הזיכיון הקיים.

ב. ההמלצה להקדמת תום תקופת הזיכיון על בסיס הסכמה עם בעלת הזיכיון וההדגשה שעל המדינה "לחתור בנחישות" להקדמת המכרז - מכניסה את החברה הנסחרת הזו ואת שווי השוק שלה לאי ודאות גדולה ומתמשכת. כמה כסף או תנאים שווה ה"הסכמה" הזו למדינה? מה יקרה בכיל במהלך חילוקי הדעות שיימשכו שנים, האם יתקיימו ההשקעות נחוצות? האם תקים החברה את התחייבויותיה, למשל לגבי תמלוגי העבר וחובת קציר המלח? שמא תסחט את המדינה בדרך של הפסקת השקעות בישראל?

ג. ההמלצה לקבוע מחיר מינימום למכרז, שנראית הוגנת, היא מסוכנת. ההיסטוריה של הממשלה ופקידיה במכירת נכסים במחיר מינימום לא מצטיינת בשמירה יתרה על נכסי הציבור. גם אובייקטיבית קשה לקבוע מחיר מינימום לקונצרן כזה ענק, ששומר הרבה מידע לעצמו ורוצה למנוע אחרים מלהתמודד. עוד בעיה: בחישוב המינימום יש לקחת בחשבון את "הסדר הנכסים", כלומר את ההתחשבנות בין המדינה, כיל והחברה לישראל בגין ההשקעות שבוצעו בתקופת הזיכיון. הנתון הזה מוערך במיליארדי שקלים לכאן או לכאן.

ד. המצב הנוכחי נותן יתרון לבעל העניין הנוכחי, שהרי הוא תמיד יודע הרבה יותר טוב כמה שווה לו העסק. אפשר שנמצא עצמנו שוב במקום של הפרטת תעש, שהתחילה בהצהרות שמחות על 5-6 מועמדים שאחרי כמה שבועות תפסו שצוחקים עליהם והלכו. רשת החברות קבעה כל מיני דרישות מחיר נאות, שהפכו למעשה למחיר מינימום יקר, שרק לאלביט, עם היסטוריה ארוכה של תעשיה מקבילה מול רוכשים מקבילים, היתה היכולת להבין את משמעותו עבורה. כך נשארנו עם מתמודד אחד שעשוי להפוך בעתיד למונופול נשק מקומי.

4. טונים שונים בין הדוח לנספחים. שני קבצים הועברו אתמול. אחד דוח ביניים של הצוות והשני קובץ נספחים. נספח ג' ששמו "מועמדים פוטנציאליים לפעילות ההפקה העתידית מלבד כיל", נכתב על ידי היועץ החיצוני לצוות, ירום אריאב. נספח ד' הוא חוות-דעת של היועץ פרופ' מוטי פרי שנקראת "ניתוח תיאורטי של אפשרויות ליישום מכרז להקצאת רישיון ההפקה העתידי". השפה בנספחים הללו נוטה לכיוון של אזהרות ופחות לאפשרות של קיום מכרז.

אריאב כותב כי "קיים מגוון רחב של חברות בעלות מאפיינים שונים אשר עשויות לגלות עניין בפעילת הפקת המשאבים בים המלח, עם זאת קשה מאוד להעריך מהם הסיכויים לכך בפועל וייתכן שלרבות מהחברת הנדונות, הסיכויים הם נמוכים יחסית".

פרי מוסיף כי "מכרז הוא במקרים רבים האמצעי הטוב ביותר למקסום פונקציית המטרה של מוציא המכרז - במקרה זה המדינה. עם זאת יש לבחון את המאפיינים הייחודיים של זיכיון ים המלח".

הוא מוסיף כי "אנו מניחים כי המתחרים לא ירצו ליפול למצב של 'קללת המנצח'". ועוד: "מחסום נוסף בפני הצלחת המכרז הוא החשש שבשנים שנותרו עד פקיעת הזיכיון, בעל הזיכיון עלול להימנע מהשקעות וזאת על חשבון פגיעה ברווחיות העתידית".

עיקרי ההמלצות

● למכור את זכויות ההפקה של משאבי טבע בים המלח לגורם פרטי במכרז בין לאומי (הזכויות החדשות יהיו ל-30-40 שנה במודל שייקבע בהמשך)

● "לחתור בנחישות" להשגת הסכמת כיל להקדמת מועד המכרז ומועד תום הזיכיון (כיום 2030)

● לקבוע מחיר מינימום במכרז. במקרה שלא תוגש הצעה מעל למחיר המינימום, להלאים את זכויות ההפקה

● להקים עוד לפני המכרז שלד של חברה ממשלתית שתוכל לקבל לידיה במהירות את הזכויות אם המכרז ייכשל

● לצמצם את חוסר הוודאות עד תום הזיכיון באמצעות מינוי צוות ממשלתי ייעודי שיוודא את עמידת הזכיין במחוייבויותיו ויאשר השקעות

● לנסח זיכיון חדש שיצמצם את שטח הזיכיון, יחיל דיני תכנון ובנייה והגנת הסביבה יקבע מבנה תמלוגים חדש, יסדיר מכירת חומרי גלם לצרכנים מקומיים ויטיל שורת הגבלות על פעילות הזכיין בתחומים שונים (פיקוח על שאיבת מי תהום ומי ים המלח, סנקציות על אי עמידה במתווה קציר המלח, מכסה מינמלית להפקת אשלג, חובת דיווח על נתונים פיננסיים והנדסיים, איסור הפקת אשלג מהר סדום וכריית אדמה מוואדיות, הגדרת אחריות למפגעים סביבתיים, מתן אפשרות להחרגת שטחים המיועדים לכריית חומרים לתעשיית הקוסמטיקה משטח הזיכיון. הזיכיון החדש לא יכלול זכות קדימה לזכיין, בניגוד לזיכיון הנוכחי. מנגנון הפיצוי בגין סיום הזיכיון הבא יוסדר בהמשך).

המסמך שהוגש לאוצר: להוציא את כיל מים המלח

המדינה צריכה לקצר את תקופת הזיכיון שבמהלכה יכולה כיל להפיק משאבי טבע בים המלח ובנוסף לפרסם מכרז בינלאומי לגבי זכויות עתידיות "משופצות". אלה ההמלצות העיקריות של צוות בין משרדי, בראשות הכלכלן הראשי באוצר יואל נוה. ההמלצות מופיעות בדוח ביניים שהוגש לשר האוצר משה כחלון ופורסם לשימוע ציבורי. הזיכיון של כיל אמור לפוג ב-2030 אך הצוות ממליץ למדינה "לחתור בנחישות להקדמת המכרז" ולהשיג את הסכמת כיל לכך, תוך שימוש במקל של הטלת "פיקוח הדוק" על כיל - אם החברה שמנוהלת על ידי רביב צולר תסרב. מניית כיל נסחרה היום ללא שינוי, כאשר שווי השוק של החברה עומד על 21.5 מיליארד שקל.

הצוות ממליץ כי הזכויות העתידיות יהיו ל-30 עד 40 שנה אך משאיר פתוחה את השאלה האם הזכויות צריכות להינתן במסגרת רישיון, זיכיון או חוק ייעודי. בכל מקרה מומלץ לערוך "מקצה שיפורים" רחב ויסודי בזכויות העתידיות שהמדינה תמכור לגרום הפרטי, לאור העובדה שהזיכיון הנוכחי אפשר לכיל לשלוט בשטחים מופרזים, העניק לה פטור גורף מהיטלים והעניק לה יד חופשית לפעילות שגרמה להאצת התייבשות ים המלח ולנזקים קשים לטבע ולסביבה באזור כולו.

הצוות ממליץ להטיל על החשב הכללי באוצר אחריות לפעילויות הנדרשות עד למועד סיום הזיכיון ובהן: ניהול המו"מ עם כיל על קיצור הזיכיון, כתיבת זכויות ההפקה העתידיות, תכנון המכרז הבינלאומי, קביעת מחיר המינימום במכרז והכנת אופציית ההלאמה של הזכויות.

שטר הזיכיון שיפוג ב-2030 מעניק לכיל שתי זכויות מרכזיות מול המדינה: זכות קדימה שמחייבת את המדינה להציע לבעלי כיל זיכיון חדש בתנאים זהים לאלה שהיא עומדת להציע לזוכה במכרז ופיצוי עבור "הנכסים המוחשיים הקבועים" שיישארו בשטח הזיכיון שפקע, נכסים שיעברו לבעלות המדינה. החשבת הכללית הקודמת, מיכל עבאדי-בויאנג'ו, השאירה את הדוח שהכינה בנושא נוסחת חישוב הפיצוי למחליפה רוני חזקיהו, שטרם הודיע מה בכוונתו לעשות.

הצוות מתמודד בהמלצות עם שני תמריצים שעלולים לגרום לכיל לפעול בניגוד לאינטרס הציבורי: מניעת הצלחת המכרז והימנעות מהשקעות עד תום תקופת הזיכיון. הפתרון של הצוות לתמריץ השלילי הראשון הוא דו-שלבי: קביעת מחיר מינימום במכרז "שישקף מחיר ראוי של ערך הנכסים" והלאמת זכויות ההפקה, במידה ולמכרז לא יוגשו הצעות מחיר העולות על מחיר המינימום. הצוות ממליץ להקים שלד של חברה או תאגיד ממשלתיים לפני פרסום המכרז כדי להבהיר שמדובר באופציה ממשית ולא באיום סרק.

ההמלצה על מכרז בינלאומי מתבססת בין היתר על חוות-דעתו של היועץ הכלכלי של מנכ"ל האוצר לשעבר, ירום אריאב, שקבע כי בעולם "קיים מגוון רחב של חברות אשר עשויות לגלות עניין בפעילות הפקת המשאבים מים המלח". עם זאת אריאב מעריך כי "המועמדות הטבעיות ביותר הן הקבוצה הקטנה של החברות הפועלות בתחום הפקת האשלג".

כדי להתמודד עם התמריץ השלילי השני ממליץ הצוות על הקמת צוות מעקב שיוודא שכיל עומדת בהתחייבויותיה לפי הזיכיון עד לתום התקופה, תוך שימוש במניית הזהב של המדינה. פתרון נוסף שמציע הצוות הוא להקדים את פרסום המכרז, אם כיל תסכים לכך.

בנוסף הצוות ממליץ לצמצם את השטח המופרז המוענק בזיכיון, הכולל בתוכו גם את היישובים עין-תמר ונאות הכיכר. כמו כן הצוות מציע להטיל סנקציות על הגוף הזוכה, אם לא יעמוד בתנאים של הסכם קציר המלח.

באשר לזכויות העתידיות ממליץ הצוות לשנות את מבנה התמלוגים הנוכחי שגרם מחלוקות רבות ואפשר לכיל להפחית עלויות רבות, לחייב את הזכיין במכסת מינימום לכריית אשלג; להסדיר ולהבטיח מכירת חומרי גלם לצרכנים מקומיים ולחייב את הזכיין בדיווח שוטף לגבי נתונים כלכליים, פיננסיים והנדסיים לממשלה.

בהיבט הסביבתי ניכרת תרומת המשרד להגנת הסביבה שנציגיו השתתפו בצוות, בהמלצות לאסדרת שורת פעילויות של כיל הגורמות או עלולות לגרום נזקים סביבתיים קשים ובהם מניעת כרייה בהר סדום, הפסקת כריית אדמת ואדיות לצורך הגבהת קירות בריכות אידוי, אסדרת פעילות שאיבת מי התהום משטח הזיכיון וגביית היטלים כחוק בגינה, שיפור הטיפול במניעת שיטפונות והתייחסות לתרומתה של כיל להתייבשות ים המלח וטיפול בהר הפסולת שהקימה כיל במהלך השנים בקרבת המפעל.