מפינוי להסדרה: מה מספרת המדינה לבג"ץ

ערב הבחירות, בראיון לגלי צה"ל, ביקשה יו"ר ימינה איילת שקד למנות את הישגיה כשרת המשפטים. לצד מינוי שופטים שמרנים היא התפארה גם בתמורה מרחיקת לכת בהתייחסות המשפטית של המדינה לבנייה הבלתי חוקית בגדה המערבית: "כל תשובות המדינה לבג"ץ בנוגע להתיישבות ביו"ש שונו", היא הסבירה. "מתשובות שדיברו על פינוי, היום מדברים על הסדרה".

לא מדובר בפורמליסטיקה בלבד. העמדות שמשמיעים נציגי הממשלה בין כותלי בית המשפט בדיונים על הבנייה בגדה המערבית הן צוהר לגישת המדינה לעתיד השטחים. מאז ההחלטה הרשמית של ממשלת רבין ב-1992 לחדול מהקמת יישובים חדשים ביהודה ובשומרון, הבנייה באזור נעשית ללא מעורבות ממשלתית רשמית. לכן, בנייה כזאת מוגדרת בנייה בלתי מורשית, או בלתי חוקית - בנייה הנעשית בניגוד לחוק הישראלי, לא רק הבינלאומי. כאשר בעלי קרקעות וארגונים מבקשים להיאבק בבנייה באמצעים משפטיים, המדינה עומדת בפני דילמה: מה מספרים לבג"ץ?

בשנת 2008, למשל, בתגובה לעתירה שדרשה להפסיק את הבנייה במאחזים היובל וחרשה, תשובת המדינה הייתה: יש לפנות כל בנייה בלתי חוקית, לפי סדר עדיפויות שייקבע. שקד טוענת שהיא, כשרת משפטים, הביאה להפיכת העמדה הזו על ראשה. "לכל בג"ץ אנחנו מנסים למצוא פתרון משפטי בכיוון של הסדרה", היא הסבירה ל"מקור ראשון" ביוני 2018. עתירות שמוגשות נגד המאחזים בגדה המערבית, לדבריה, משמשות את המדינה דווקא כהזדמנות להסדיר אותם, כלומר להכשירם.

שקד מתארת למעשה את ההיבט המשפטי של מגמה רחבה יותר, שאותה ניסח ראש הממשלה בנימין נתניהו בראיון לכאן ב': "אני עושה תפנית היסטורית", הוא אמר, "כבר לא מדברים על מה מוותרים ואיזה שטחים מוסרים, אלא מדברים על מה לוקחים ואיפה מחילים ריבונות".
מה עומד מאחורי הטענה של שקד, והאם היא עצמה גרמה לשינוי בגישה? צללנו אל המסמכים.

1. אם אין חוק, נאחזים בביורוקרטיה

כל הגורמים הנוגעים בדבר, החל ביועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט וכלה בארגונים כמו שלום עכשיו ויש דין, מסכימים שמשהו השתנה בתקופת הממשלה ה-34. אחד הביטויים לכך היה הנכונות לבחון, בפעם הראשונה, הסדרה של מבנים ישראליים שנבנו על קרקע פלסטינית פרטית, אם גופים של המדינה סייעו בהקמתם. גם הכנסת נקטה צעדים בכיוון: חוק ההסדרה, שעבר בכנסת בפברואר 2017, פתח פתח להשארת מבנים כאלה על מכונם תוך פיצוי הבעלים. אבל אחרי שהחוק הוקפא באוגוסט בבג"ץ, הממשלה פנתה לפתרונות משפטיים ומינהליים.

בפברואר 2018 פורסם דוח מסכם של צוות מקצועי להסדרת בנייה באיו"ש בראשות חיה זנדברג, שמינה ראש הממשלה בנימין נתניהו שנתיים קודם. הצוות הציע שורת כלים משפטיים להתמודדות עם אתגרי ההסדרה. לדברי שקד, הממשלה היוצאת הרבתה להסתמך על המלצות הוועדה במאמציה להסדיר את הבנייה הלא חוקית ביו"ש.

בשיחה עם המשרוקית, הצביעה שקד על שיתוף הפעולה ההדוק בין משרד המשפטים למשרד הביטחון להסדרת ההתיישבות בגדה המערבית, ואמרה כי "בכל בג"ץ שיש בו בעיה אנחנו מנסים לא ללכת מיד לפינוי, אלא למצוא פתרון משפטי או מינהלי".

מנדלבליט החל למצוא פתרונות משפטיים לבנייה הלא חוקית עוד לפני חקיקת חוק ההסדרה, שאליו התנגד. ב"מתווה עמונה" שפרסם ב-2016 הוא הציע להעניק למפוני המאחז, באופן זמני, נכסים חלופיים שיוגדרו "נטושים" בהסתמך על הצו בדבר נכסים נטושים ביהודה ושומרון. ואילו בסוף 2018 הוא הכיר בחשיבותו של אמצעי אחר - "תקנת השוק", שלפיה אם קרקע שנקנתה "בתום לב" מתוך מחשבה שגויה שהיא רכוש ממשלתי, העסקה לא תיפסל. עמדה זו המשיכה את הקו שנקט עוד קודם לגבי חוק ההסדרה, ועלה בקנה אחד גם עם פסיקה קודמת של המחוזי בירושלים שקבעה שיש להסדיר את המאחז מצפה כרמים באמצעות סעיף זה.

 נסוגים מהנסיגות, נאחזים במאחזים / אינפוגרפיק

2. "אמרו 'כן, נפנה' - ולא עשו כלום"

אולם כמו במקרים אחרים שבהם בדקנו הישגים שפוליטיקאים התהדרו בהם, גם הפעם גילינו שהשינוי ששקד תובעת עליו בעלות הוא רק המשך למגמה שהחלה לפניה. "השינוי הדרמטי באמת היה במרץ 2011", אומרת חגית עופרן, ראש צוות מעקב ההתנחלויות בשלום עכשיו. באותה שנה, בתגובה לעתירה של הארגון לבג"ץ בדרישה לממש צווים שהוצאו נגד שישה מאחזים בגדה המערבית, הגדירה הממשלה מדיניות חדשה, שלפיה מבנים שהוקמו על אדמות מדינה לא ייהרסו מיד, אלא תיבחן אפשרות להסדיר אותם. רק מבנים על קרקע פלסטינית פרטית יפונו.

כדי להבין את גודל השינוי צריך לחזור שני עשורים אחורה. דוח המאחזים שחיברה טליה ששון ב-2005 גילה שלמרות העצירה הרשמית של ההתנחלות בידי ממשלת רבין, החל באמצע שנות ה-90 תמכה הממשלה במאחזים שהוקמו ללא החלטה רשמית. ב-1998 הגישה שלום עכשיו עתירה ראשונה נגד בנייה לא מורשית בגדה המערבית, ומאז הגישו ארגונים עתירות רבות נוספות. תשובות המדינה היו וריאציות על אותו נושא: הבנייה הבלתי מורשית תפונה.

עופרן מזכירה את האקלים הפוליטי: ב-2003 פרסם ממשל בוש את מפת הדרכים, ובה סעיף שדרש את פינוי כל המאחזים שהוקמו אחרי 2001. ההצהרות נותרו בעיקר על הנייר: "שרון ואולמרט אמרו 'כן, נפנה', אבל לא עשו כלום. הם גררו רגליים, הורידו שלושה מאחזים ונתנו אישורי בנייה במקומות אחרים".

3. הקניין הפרטי כבר לא מהווה הגנה

בימי אובמה ונתניהו החלה התמונה המדינית להשתנות, וישראל הרשמית החלה להבחין בין בנייה על קרקע פרטית לבנייה על אדמות מדינה. בכל פעם שניסו בשלום עכשיו לאתגר בנייה על אדמות מדינה, מספרת עופרן, "מיד הכשירו אותה. אין לנו סיבה לזרז הכשרה של מאחזים, אז ירדנו מזה והתמקדנו באדמות פרטיות".

אלא שהתרופה שפיתחה המדינה איבדה מיעילותה כשצוות של המנהל האזרחי חשף שגיאות רבות בסימון האדמות ביו"ש. התברר שחלק גדול מהקרקעות עם מבנים במחלוקת שנחשבו לאדמות מדינה הן למעשה פרטיות. ואמנם, בעשור האחרון ננקטו צעדים שסייעו להסדרת מאחזים כאלה. לדוגמה, דוח ועדת אדמונד לוי מ-2012 קבע כי "הקמת יישובים אלה נעשתה לאורך השנים בידיעתו, עידודו והסכמתו של הדרג המדיני הבכיר ביותר". ב-2013 הודיעה המדינה ש"תתעדף" לאכיפה נגד בנייה בלתי חוקית על קרקע פרטית רק אם בעלי הקרקעות עצמם יגישו עתירה. בג"ץ פסל מדיניות זו בסוף 2014.

אם כן, בימי שקד כשרת המשפטים, הממשלה אכן הגבירה את המאמצים המשפטיים להסדרת הבנייה בגדה. אלא שהם היו רק נדבך נוסף בבניין שיסודותיו הונחו שנים קודם לכן.