מה עומד מאחורי ההליך החריג שדרכו מקודמת הרפורמה המשפטית

נכון - ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו - ההצהרה נכונה ברובה, אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון - חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו - חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעיה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון - ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס - לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלה גם לא נאספים
ללא ציון - המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

שם: זאב אלקין

מפלגה: המחנה הממלכתי

תאריך: 18.1

ציטוט: "הדרך שבה שמחה רוטמן מקדם את הרעיונות שלו גם היא פסולה. הדרך הזאת, לדלג על שלבי חקיקה בכנסת - לא ללכת לחוק טרומי, אלא לקדם חוק מטעם הוועדה - זו דרך שהייתה תמיד שמורה לנושאים שהיו בקונצנזוס של חברי הוועדה. ופה, שבוע אחרי שבוע, יו"ר חדש של ועדת חוקה מעוות לחלוטין את המנהג שהיה בפרלמנט במשך עשרות שנים ומשתמש בכלי הזה לקידום נושאים שהם במחלוקת קשה בציבור הישראלי"

ללא ציון

חבר הכנסת זאב אלקין התראיין ב-18.1 לתכנית הבוקר הזה בכאן ב' ונשאל לדעתו על תכנית הממשלה לקיצוץ בכוחה של מערכת המשפט בישראל. אלקין ביקר את מהות התכנית, ולאחר מכן התייחס גם לאופן בו המהלך מקודם בכנסת. "אגב, הדרך שבה שמחה רוטמן מקדם את הרעיונות שלו גם היא פסולה. הדרך הזאת, לדלג על שלבי חקיקה בכנסת - לא ללכת לחוק טרומי, אלא לקדם חוק מטעם הוועדה - זו דרך שהייתה תמיד שמורה לנושאים שהיו בקונצנזוס של חברי הוועדה. ופה, שבוע אחרי שבוע, יו"ר חדש של ועדת חוקה מעוות לחלוטין את המנהג שהיה בפרלמנט במשך עשרות שנים ומשתמש בכלי הזה לקידום נושאים שהם במחלוקת קשה בציבור הישראלי… וגם זה חלק מאותה מגמה להרוס את כל המוסכמות ואת כל מה שהיה מקובל בצורת העבודה בפרלמנט הישראלי".

בדקנו האם אכן קידום חוק מטעם ועדה נעשה תמיד עבור נושאים שבקונצנזוס, ומה בכלל משמעות ההליך.

ראשית, הסבר טכני: ישנן שתי דרכים מוכרות לחקיקת חוק בכנסת ישראל: פרטית, ביוזמת חבר כנסת או קבוצת חברי כנסת, או ממשלתית. הצעה מהסוג הראשון חייבת לעבור שלב אחד נוסף שהצעה ממשלתית לא מחויבת לעבור: הצבעה בקריאה טרומית במליאה, שלאחריה החוק מועבר לניסוח וגיבוש בוועדה המתאימה (לפי נושא הצעת החוק) לפני קריאה ראשונה (הצבעה נוספת במליאה). הצעת חוק ממשלתית מתחילה את הליך החקיקה משלב הקריאה הראשונה במליאה.

ישנה דרך שלישית לחקיקת חוקים, והיא מטעם ועדה מסוימת. כמו הצעת חוק ממשלתית, גם חוק מטעם ועדה אינו מחויב לעבור קריאה טרומית. על פי סעיף 80(א) לתקנון הכנסת, רק שלוש ועדות יכולות לקדם חקיקה שכזו: ועדת הכנסת, ועדת חוקה, חוק ומשפט והוועדה לענייני ביקורת המדינה. הן "רשאיות ליזום, בתחומי ענייניהן… הצעות חוק בנושאים אלה: חוקי-יסוד, עניינים שמתחייבים מתיקון של חוק-יסוד ומוצעים לצדו, הכנסת, חברי הכנסת, הבחירות לכנסת, מפלגות, מימון מפלגות ומבקר המדינה".

ה"רפורמה" שמקדמת בימים אלו הממשלה נעשית באמצעות כמה חוקים שונים. שר המשפטים יריב לוין פרסם ב-11.1 תזכירי חוק לשני חוקים שברצונו לתקן: חוק יסוד: השפיטה וחוק בתי המשפט. תזכיר חוק הוא מסמך שמכין משרד ממשלתי לקראת שינוי או חיקוק חוק, כלומר מדובר בהצעה ממשלתית.

במקביל, פרסם יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט שמחה רוטמן הצעות חוק מטעמו, הראשון ב-11.1 שנועד לתקן את חוק יסוד: הממשלה ולבטל את סמכותם המחייבת של יועצים משפטיים במשרדי ממשלה, והשני ב-17.1 שנועד לתקן את חוק יסוד: השפיטה באופן מחמיר עוד יותר מזה של לוין. מדובר למעשה בחקיקה מטעם ועדה, במסלול מקביל לזה הממשלתי של לוין, כשבהמשך יאוחדו שני המסלולים לחקיקה אחת. על פי פרסומים בתקשורת, הצעתו של רוטמן נועדה לעקוף את הייעוץ המשפטי הנדרש לקידום תזכיר החוק הממשלתי של לוין, ובכך לייתר את היועמ"שית ואת חוות הדעת המקצועית במשרד המשפטים.

כך או כך, מכיוון שמדובר בהצעות לתיקון חוקי יסוד, נראה שהמהלך של רוטמן עומד בקריטריונים שמציב תקנון הכנסת. אך האם כפי שטען אלקין מדובר בשבירת מסורת ארוכת שנים לפיה הצעות חוק מטעם ועדה אינן עוסקות בנושאים שבמחלוקת?

ראשית לגבי המספרים: מקום המדינה, הכנסת דנה רק ב-253 הצעות חוק מטעם ועדות. מדובר במספר מזערי לעומת הצעות חוק פרטיות או ממשלתיות (כ-53 אלף). עם זאת יש לזכור כי הסיכוי של חוק מטעם ועדה לעבור גבוה ביותר: מתוך 253 ההצעות, 189 עברו והפכו לחוק, כ-75%. לעומת זאת, רק 5% מהצעות חוק פרטיות הפכו לחוקים מקום המדינה.

על פי מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה שבחן את הנושא עד שנת 2008, השימוש בהצעות חוק מטעם ועדה השתנה לאורך השנים: בעוד שבכנסת הראשונה (1949-1951) 6% מהחוקים שהתקבלו היו מטעם ועדה, עד הכנסת העשירית (1981-1984) הנתון הזה היה כמעט אפסי (בין 0 ל-1%). בכנסת העשירית, בתקופת ממשלתו השניה של בגין, 7% מהחוקים שעברו היו מטעם ועדה. לאחר מכן המספר צנח חזרה ל-0% עד הכנסת ה-14 (1996-1999) תחת ראש הממשלה בנימין נתניהו, כשהמספר שוב עמד על 7%. ממשלתו של אהוד ברק כבר העבירה 8% מהחוקים בכנסת מטעם ועדות, אך שיעור זה שוב צנח בממשלות שרון ואולמרט לבין 2-4%.

עד כאן נתוני המכון הישראלי לדמוקרטיה. בדיקה של המשרוקית את השנים 2009 ועד היום מראה שהשימוש נותר פחות או יותר זהה תחת נתניהו. סך הכל הוצעו 47 חוקים מטעם ועדות בתקופה זו. ובאחוזים: 1% מהחוקים שעברו בכנסת ה-18 (2009-2013) היו מטעם ועדה; פחות מאחוז בכנסת ה-19 (2013-2015); 7% בכנסת ה-20 (2015-2020); ו-3% בכנסת ה-23 (2020-2021). תחת ממשלת בנט-לפיד, בכנסת ה-24 (2021-2022), שיעור החוקים שחוקקו מטעם ועדות מתוך כלל החוקים עמד על 3%.

באשר לאופי החוקים: מכיוון שהחוקים שוועדות רשאיות להציע הם כאמור חוקי יסוד או חוקים שעוסקים בכנסת, בבחירות וכו', קשה לקבוע חד משמעית כי הם לא שנויים במחלוקת. חשוב עוד להזכיר כי סעיף 80 בתקנון הכנסת שצוטט למעלה נוסף לתקנון רק בשנת 2011 (על ידי לוין עצמו כיו"ר ועדת הכנסת), ועד שנה זו הנושא לא היה מוסדר בחוק אלא הופיע ככוכבית וכהערת שוליים בתקנון. כלומר בעבר גם ועדות אחרות שאינן ועדת הכנסת, חוקה, חוק ומשפט או ביקורת המדינה היו רשאיות ליזום חוקים, ולא רק בנושאים המוזכרים כיום בתקנון.

כך הציג לוין בפני המליאה את התיקון ב-2011: "התקנון הנוכחי כולל שני פרקים נפרדים העוסקים בחקיקה, כאשר הוא חולק לחקיקה פרטית ולחקיקה ממשלתית, ולצד הוראות התקנון יש שורה של כוכביות והערות שוליים, שכללו תקדימים והוראות נוהל שפועלים לפיהם מבלי שעוגנו בתקנון ושהצטברו לאורך השנים. כך, כדוגמה, האפשרות של ועדה להגיש הצעת חוק מטעמה, דבר שהוא בוודאי מהותי ביותר, לא עוגנה עד היום כלל בסעיפי התקנון אלא הופיעה כהערת שוליים בלבד".

עם זאת, עיון בחוקים שעברו לאורך השנים מראה שכמעט כולם אכן עסקו בנושאים משניים יחסית כמו עדכון שכר הח"כים, קביעת מועדי בחירות או מימון מפלגות לקראת בחירות, נושאים מנהליים הקשורים לעבודת הכנסת, משכן הכנסת, וכו'. ישנם יוצאים מן הכלל, דוגמת חוק יסוד: הכנסת שעבר כחוק של ועדת חוקה, חוק ומשפט ב-1958 לאחר שלוש שנים ועשרות דיונים סבוכים. בנוסף, תיקונים לחוק חסינות חברי הכנסת, שהיו עשויים לעורר ביקורת, עברו גם הם לעיתים ביוזמת ועדות.

ועדיין, בבדיקה לא מצאנו חוק מטעם ועדה שעורר התנגדות כה רחבה באופוזיציה (ובציבור הישראלי) כפי שמעוררות כעת ההצעות של רוטמן ("חוק היועצים המשפטיים" וחוק השפיטה). בעניין זה מעניין לקרוא את דבריו של נציג משרד המשפטים איל זנדברג מ-2011, כשהזהיר בדיוני ועדת הכנסת את היו"ר לוין משימוש לרעה עתידי בכלי של חקיקה מטעם ועדה: "בל נשכח שהמנגנון הזה גם יכול להיות מנוצל לרעה על ידי יושבי-ראש ועדות. זה בוודאי לא קורה, אבל באופן תיאורטי זה יכול לקרות שקופצים ישר לקריאה ראשונה. הדבר צריך להיות מצומצם ומוגבל לתחומים שבהם רוצים לתת איזשהו יתרון לכנסת כדי קצת לגרוע מהכוח שיש לממשלה ליזום דברים".

לסיכום, הצעות חוק מטעם ועדה אכן נעשו במשורה לאורך השנים ועסקו בעיקר בנושאים פרוצדורלים הקשורים לעבודת הכנסת, עוד כשהיו כלי לא רשמי וגם לאחר שעוגנו בתקנון הכנסת ב-2011. עם זאת, על פי התקנון חוקים אלו רשאים לתקן חוקי יסוד ולעסוק בנושאי ליבה, ובעבר אף שימשו כאמצעי לחקיקת חוק יסוד: הכנסת.