תקציב המדינה המתוקן אושר, אבל מה יישאר ממנו בסוף השנה?

תקציב המדינה המתוקן אושר. ביקורת מרכזית נגדו נשמעה עוד בטרם עבר, וחברי הכנסת הלינו שלא מאפשרים להם לדעת איזה תקציב מבקשים מהם להעביר, במה שהגיע אף לעתירה לבג"ץ. "אנחנו צריכים לעתור כדי לדון בסעיפי התקציב, כדי להבין איפה קוצץ", הלינה נעמה לזימי. "זאת באמת תעודת עניות".

● תחת בן גביר הייתה ירידה חדה במספר הנפגעים מטרור במהלך הרמדאן?
● 12 אלף חרדים קיבלו "דחיית שירות" בזמן ש-44 אלף חילונים לא התגייסו?

אבל בפועל, למרות כל המספרים שנזרקים לאוויר, גם בימים כתיקונם קשה מאוד לדעת איך באמת מחולק תקציב המדינה. בשורות הבאות נסביר איך תקציב המדינה שמאושר בכנסת רחוק מלהיות סוף הסיפור, ולמה קשה לדעת לאן הולך הכסף שלנו.

התקנות חסרות

נתחיל במבנה: תקציב המדינה נחלק לארבע רמות פירוט. הרמה הכללית ביותר היא הסעיף, שמייצג תקציב של משרד ממשלתי. הסעיפים מחולקים לתחומי פעולה, שמחולקים לתוכניות, שבתורן נחלקות לתקנות (מתחתן יש חלוקה פנימית נוספת ברמת המשרדים לצורך השימוש בתקציב בפועל).

הבעיה היא שהחקיקה הראשית מגדירה רק את שלוש הרמות הראשונות (סעיף, תחום ותוכנית). את הרמה הרביעית (תקנות) קובע משרד האוצר לפי סמכות המוקנית לשר האוצר בחוק. לכן רמת הפירוט המרבית של התקציב, התקנות, אינה חשופה לציבור בעת אישור התקציב. בתקציב המוגש לאישור הכנסת (המכונה "חוברת כחולה"), הרמה המפורטת ביותר היא התוכניות.

כשביררנו את הנושא עם ועדת הכספים, נאמר לנו כי לפני שנים הובאה לממשלה לאחר אישור התקציב גם "חוברת ירוקה" שפירטה את התקנות, אולם גם אז היא לא הונחה בפני הכנסת במהלך אישור התקציב.

ולכן, כיום, אפשר לראות את פירוט התקנות רק לאחר שהתקציב כבר אושר. איך עושים את זה? לאחר שהתקציב מאושר, משרד האוצר מעלה את פירוט התקנות למערכת "פיסקלי־דיגיטלי" - ושם אפשר להתחקות אחר הקצאת התקציב עד לרמת התקנה.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "התקנות עולות לאינטרנט מדיי שנה לאחר אישור התקציב ונגישות לציבור. הן רכיב מנהלי שאיננו חלק מהחוק. תוכניות ותחומי התקציב נגישים תוך כדי התהליך".

התקציב עוד ישתנה

העניין הבא הוא שהתקציב שמאושר בכנסת לא בהכרח משקף את אופן הקצאת הכספים בפועל. כפי שמוסבר במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ), נעשים במהלך שנת הכספים שינויים בתקציב. הדבר נעשה מסיבות שונות כמו החלטות ממשלה שיש להן השלכות תקציביות, שינוי סדרי עדיפויות, אירועים לא צפויים ועוד. בחוק יסודות התקציב נקבע המנגנון המאפשר לממשלה לבצע שינויים בסעיפי התקציב השונים באישור ועדת הכספים של הכנסת ובהתאם לתנאים ולסייגים המפורטים.

כאן נזכיר שני סוגים עיקריים של שינויים: שינויים פנימיים והעברת תקציב בין סעיפי התקציב (סוג נוסף הוא העברת עודפים). שינויים פנימיים הם העברת תקציב בין תוכניות של אותו סעיף. אומנם שינויים אלו משפיעים על ההרכב הפנימי של הסעיף, אך התקציב הכולל שלו אינו משתנה. בשינויים פנימיים נכללות גם העברות בין תקנות תקציב (באותה תוכנית), המצריכות אישור של אגף התקציבים באוצר בלבד. יתר השינויים הפנימיים מחייבים הודעה לוועדת הכספים או אישור מראש של הוועדה. העברה בין סעיפי התקציב, לעומת זאת, משפיעה הן על המבנה הפנימי של הסעיפים (התקציב המועבר מגיע מתוכנית פנימית אחת או יותר) והן על סך התקציב המעודכן בכל סעיף.

כמה זה דרמטי? מתברר שמאוד. בכל שנת תקציב משרד האוצר מגיש מאות בקשות לאישור העברות בין סעיפי תקציב, שמשמעותן אלפי שינויים בתוכניות התקציב. לפי הבדיקה של הממ"מ, כפי שניתן לראות בגרף, משמעות ההעברות האלו מגיעה לעשרות מיליארדי שקלים ולאחוזים נכבדים מהתקציב (ב־2021 הייתה ירידה בהיקף ההעברות בשל העברת התקציב סמוך לסוף השנה).

ייתכן שחלק מהבעיה טמון בכך שבעת עריכת תקציב המדינה, אגף התקציבים במשרד האוצר מסתמך על הנחות שונות לגבי הצמיחה במשק, הכנסות המדינה ועוד. ככל שתקציב המדינה מאושר בשלב מוקדם יותר חוסר הוודאות באשר להנחות גבוה יותר, ובהתאם עשוי להתבטא בהיקף שינויים גדול יותר באותה שנת תקציב (כפי שאכן עולה מנתוני הממ"מ).

אבל יש גם נקודה לחיוב: השינויים הרבים נובעים גם מרמת הפירוט של סעיפי התקציב בישראל, הגבוהה ביחס למערב. בממ"מ מציינים כי בשל רמת פירוט זו, מעורבות הכנסת בהליך ביצוע השינויים בתקציב במהלך השנה גדולה יחסית למדינות אחרות.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "חלק עיקרי מהשינויים זה עודפי תקציב אשר לפי החוק יש להעביר בין שנים. היקף הפניות לוועדה דווקא נוגד את הטענה בסעיף הקודם שאין רזולוציה גבוהה מספיק - זה שיש שינויים רבים בין תכניות מעיד שזו רזולוציה גבוהה".

הרזרבות הסמויות

בגלל כל השינויים הללו, לעיתים נוצר בחלק מסעיפי התקציב פער של עשרות אחוזים בין התקציב המקורי לבין התקציב על שינוייו. בממ"מ טוענים שייתכן שאחד המקורות להעברות תקציב הנעשות בכל שנה הוא רזרבות "סמויות", כלומר תוכניות המתוקצבות ביתר, ובמהלך השנה מועבר מהן תקציב לתוכניות אחרות.

ב־2018 מבקר המדינה בחן את מספר התוכניות שבאופן מתמשך תוקצבו ביתר ושימשו מקור להעברת תקציבים. זאת, על־ידי זיהוי תוכניות ששימשו מקור להעברת כספים במשך שלוש שנים לפחות. המבקר מצא 42 תוכניות כאלה בין השנים 2012־2016, מהן הועברו בין 900 מיליון ל־2.2 מיליארד שקלים בשנה.

המבקר העיר ש"היקף הסכומים של הרזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך ושיעורם מתקציב המדינה מצביעים על תכנון לקוי… תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה… הימצאותן של תכניות תקציב רבות המשמשות למעשה רזרבה… תורמת להשפעת שר האוצר ואגף התקציבים על קביעת סדר העדיפויות של הממשלה בשלב ביצוע התקציב ופוגעת בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת".

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "הרזרבות אינן סמויות. לפי החלטת ממשלה יש להפריש 4% מכל סעיף לרזרבה. חלק גדול מהרזרבות מופיעות בתכנית נפרדת. מטרת הרזרבות היא להתמודד עם שינויים בביצוע התקציבים לפי חוק - ביטוח לאומי, חינוך וכו'".

הסיכומים התקציביים

אחד הכלים של אגף התקציבים בהכנת התקציב ובעבודתו מול משרדי הממשלה הוא הסיכומים התקציביים. מדובר בסיכומים בין משרד האוצר למשרדים ממשלתיים, הכוללים התחייבות להעברת כספים המותנית בביצוע פעולות שונות על־ידי המשרד. חתימה על סיכומים תקציביים נובעת מסמכות הממונה וסגניו להעברות תקציביות ושימוש ברזרבות.

לפי מיכל עבאדי־בויאנג'ו, לשעבר החשבת הכללית, "הפרקטיקה הנוהגת הינה שהמערכת הממשלתית מתנהגת כאילו הסיכום התקציבי עבר בכנסת, לעתים זמן רב לפני שהסיכום אכן מאושר בוועדת הכספים. זה מייצר 'תקציב צל' לתקציב שאושר בכנסת שאינו על דעת שר האוצר, החשב הכללי, ולפעמים גם לא על דעת הממונה על התקציבים או סגנו לענייני מאקרו. מדובר במצב בעייתי ביותר של התכנון התקציבי של מדינת ישראל".

הנה דוגמה לסיכום תקציבי: חלק מאותה תוספת מפורסמת של 9 מיליארד שקלים למשרד לביטחון לאומי היה פרי סיכומים בינו לבין משרד האוצר, שהסתכמו בזמנו ב־960 מיליון שקלים בשנת 2023 ובכ־1.2 מיליארד שקלים ב־2024.

אף שיש להם השלכות משמעותיות על אופן הקצאת התקציב, במשך שנים הסיכומים לא נחשפו לציבור. צעד ראשון בדרך לשינוי התקבל בתגובה לעתירה של התנועה לחופש מידע ועיתונאי כלכליסט שלמה טייטלבאום. לאחר הדיון בעתירה, ובמסגרת הכנת תקציב המדינה לשנים 2023־2024, משרד האוצר חשף לציבור גם פרקים של "עיקרי הסיכומים התקציביים", הכוללים רכיבים ש"הבשילו" לכדי מדיניות במסגרת חוקי התקציב, ומשוקפים ממילא במספרים שנכללים במסגרת חוק התקציב.

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "בתקציב האחרון שולב פרק ובו עיקרי הסיכומים התקציביים. בסוף כל דבר שכתוב בסיכום יגיע לידיעת הציבור בין אם בחוק התקציב ובין אם בהחלטת ממשלה".

לקריאה נוספת:

● מונחון לביאור מושגי התקציב, מרכז המחקר והמידע של הכנסת
● ניתוח השינויים שנעשו בתקציב המדינה בשנים 2016-2021, מרכז המחקר והמידע של הכנסת
● דוח מבקר המדינה (2018): רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה - תקצוב, ניצול ושקיפות
● פס"ד בעתירת התנועה לחופש מידע ושלמה טייטלבאום בעניין הסיכומים התקציביים (עת"מ 26364-01-22)