חוק התכנון והבנייה מטיל חובות ומטלות, ויוצר מחויבויות כספיות על ועדות מקומיות.
מחויבויות אלו מתקזזות, לעתים רק בחלקן, אל מול הכנסות צפויות מתוכנית. ועדה
שתנוהל נכונה מההיבט הכלכלי, עשויה לשאת את עצמה ואף לזכות בהכנסות שישמשו
לרווחת תושביה, ואולם ועדה שלא תהיה ערה להתחייבויות ולהוצאות צפויות - צפויה
לפשוט רגל, פשוטו כמשמעו. להלן פירוט מרכיבי ההוצאות וההכנסות הצפויות:
א. הוצאות:
1. סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה קובע: "נפגעו ערכם של מקרקעין בעקבות אישור
תוכנית שלא בדרך הפקעה, זכאי מי שהיה בעלם לפיצויים מהוועדה המקומית". תביעות
מסוג זה נעשו לאחרונה פופולריות, במיוחד לאור ההליך המהיר המתנהל בפני ועדות
ערר, וללא אגרות.
2. הפקעות: ביצוע תוכנית כרוך בדרך כלל בהפרשות לצרכי ציבור. בהתאם לחוק התכנון
והבנייה, ניתן להפקיע לצרכים מסוימים עד 40% ללא תמורה, אלא שסעיף 3 לחוק כבוד
האדם וחירותו, העוסק בקדושת הקניין, ואשר חוקק לאחר חוק התכנון והבנייה, גורר
את בתי המשפט לפסוק באופן הנוגס בזכות זו, שלכאורה קיימת. כך שונתה הלכה (הלכת
פייצר) שקבעה, כי בהפקעת חלקה בשלמות ישולמו 60% מהשווי בלבד, ונקבע עתה, כי
הפיצוי יהא מלא, תוך רמיזות לכוון פיצוי מלא גם בהפקעות חלקיות.
3. הוצאות בגין פיתוח שטח - על הרשות המקומית מוטלת החובה לפתח השטח. פיתוח
כולל תשתיות, דרכים, קווי מים וביוב וכיוצ"ב.
4. מתן שירותי רשות כגון ניקיון, סילוק אשפה וכד'.
ב. הכנסות:
1. היטלי השבחה - בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, משלם בעל קרקע
50% מההשבחה הנובעת מאישור תוכנית.
2. היטלי פיתוח ואגרות - רשויות גובות היטלי פיתוח ואגרות בגין פיתוח התשתיות
שבתחום התכנית.
3. ארנונה - הרשות גובה ארנונה על בסיס חודשי. שיעור הארנונה אמור לכסות ההוצאות
השוטפות של הרשות.
בהנחה שאגרות הפיתוח והארנונה מאזנות את עלויות פיתוח השטח ומתן השירותים,
נותר לבחון את מאזן ההכנסות וההוצאות של היטלי השבחה מול הפקעות ותביעות לירידת
ערך. משאושרה תוכנית חשופה הוועדה לתביעות בשל ירידת ערך.
ישנן דוגמאות רבות היכן שהוועדות חויבו ברבבות שקלים, לעתים בנסיבות קשות ביותר
בשל אישור תוכניות מתאר ארציות או מחוזיות, כשלוועדה לא הייתה כלל מודעות בדבר
השלכותיהן.
האיזון אל מול גביית היטל השבחה הינו בעייתי ביותר, בייחוד לאור חוסר הסימטרייה
שלהלן:
1. שיעור תשלום הפיצוי - 100% מירידת ערך, מול שיעור גביית ההיטל - 50% מעליית
הערך.
2. מועד התשלום אינו זהה למועד הגבייה - היטל השבחה משולם עם המימוש, דהיינו
בנייה או מכירה, בעוד שתשלום הפיצויים יכול להידרש מיד עם אישור תוכנית.
3. פיצוי מגיע בגין פגיעת הנובעת מכל תוכנית (ובכללן תוכנית מתאר ארצית או
מחוזית), בעוד שהיטל השבחה ניתן לגבות רק בגין אישור תוכנית מתאר מקומית או
מפורטת.
חוסר האיזון יוצר בעייתיות בתקציב הוועדה, שמן הראוי לתכנן אותו מראש. תכנון
נכון יכול ליצור מקורות לפעילות של הרשות. בפס"ד שניתן ע"י השופטת הילה גרסטל
(ע.א 662076/00 - פרופ' אהרון נמדר נגד הוועדה המקומית ר"ג), ציטטה גרסטל את
השופטת בייניש כדלקמן:
"ככלל יש להניח, כי בעת הכנת תוכנית, מביאות הרשויות המקומיות בגדר שיקוליהן
את הנטל שייפול על ידי התוכנית. על הרשות לתת ביטוי תקציבי לצורך הבטחת סכום
הפיצויים שישולם בגין התוכנית, והיא יכולה לעשות כן, בין היתר, על ידי הכללתם
של סכומי הכסף המיועדים לפיצוי בתקציבה, על ידי הענקת תחליף לפיצוי לבעלי הזכויות
באמצעות התוכנית גופה, או על ידי הבטחת פיצוי כספי לבעלים בהסכמי שיפוי עם
היזמים".
ניתן לראות אם כן, שבידי הרשות כלים ודרכים לכלכל את צעדיה באופן כלכלי מושכל
ולאזן האינטרסים הכלכליים, ובלבד שתהא מודעת למצבה.
במאמר זה אני מבקש להתריע, שכן מה שהשופטת בייניש הניחה כמובן מאליו, מסתבר
כלא נכון בעליל. הרשויות המקומיות בישראל נוהגות ברשלנות, ואינן מודעות להשלכות
התוכנית לפני שזו מתאשרת. ישנם כמובן יוצאים מן הכלל.
במרבית התוכניות, ובהן מהותיות ביותר, לא נבחנו ההשלכות הכלכליות על הרשות,
והרשות מוצאת עצמה מתמודדת עם מצב בלתי אפשרי רק לאחר שאושרו. הדוגמא הטובה
ביותר לכך הינה הפקדת תוכנית 2650ב' בת"א - תוכנית לשימור יותר מ-1,750 מבנים,
ללא שנסתיימה הכנת בדיקה שמאית כלכלית בדבר השלכותיה (כך הצהירו עורכי התוכנית
בכנס שנערך בלשכת שמאי מקרקעין בישראל, לפני כשבועיים).
היה ותאושר התוכנית, צפויה עיריית ת"א לעמוד בפני שוקת שבורה, שכן להערכתי
התביעות שהוועדה תיחשף אליהן הינן בסדר גודל העולה על תקציב הרשות.
מה ניתן לעשות שלא נעשה? בתקופת טרום המדינה, כאשר הוכנו תוכניות בניין עיר
לפי כללים בריטיים, נהגו להוסיף לכל תוכנית בניין עיר פרק בשם - SCHME FINANCIAL
. כך נקבע, כחלק מתוכנית 38 בת"א, כי הפיצויים הצפויים בגין הפקעות להרחבת
דרכים צפויות להיות כ-6,500 לירות, הפיצויים הצפויים לצורך הפקעת שטחי ציבור
מוערכים ב-40 אלף לירות נוספות. כן ניתנה הערכה, כי היטל ההשבחה הצפוי, יכסה
כמעט את מלוא העלות, כך שהעלות הנוספת שיש להשקיע בביצוע התוכנית תהא נמוכה
מאד, אם בכלל. כיום אין, במרבית התוכניות, כל התייחסות תקציבית. ועדת לוי,
אשר המליצה לעניין שינויים בחוק התכנון והבנייה (בעקבותיה אושר תיקון 43 המוכר)
המליצה להוסיף לחוק התכנון והבנייה הוראה, כי תוכנית מפורטת תכלול:
"עלויות התוכנית, לרבות הוצאות הכנתה, עריכתה וביצועה, כולל העלויות הצפויות
לרשות המקומית בפרט ולמשק הציבורי בכלל, בגין ביצוע התוכנית". הוראה בנוסח
זו נכללה בהצעת החוק, אולם הושמטה במהלך אישורו. לדעתי, לא זו בלבד שראוי ונכון
לחייב רשות להערכות כלכלית, כחלק מהכנת תוכנית בניין עיר, אלא שמערכת היחסים
הכלכלית שבין הרשות לשלטון המרכזי מחייבת הכנת תחשיבים כלכליים לכל תוכנית
בניין עיר מוצעת.
גירעון ברשות יכוסה תמיד ע"י האוצר (כך מניסיוננו), ואם כך, הרי שבהתאם לחוק
התקציב, דבר חקיקה שלו השפעה על תקציב המדינה יובא עם ביאור בדבר עלותו למשק.
מאחר ותוכנית בניין עיר הינה דבר חקיקה, אין זאת אלא שחובה לאמץ כלל הגיוני
וחיוני זה.
טוב יעשה המחוקק אם יבהיר חובת עריכת הבחינה השמאית במסגרת תיקון לחוק התכנון
והבנייה. כך ייבחן הנטל שעלול ליפול על הרשות מבעוד מועד, ותינתן לכך התייחסות
תקציבית ראויה.
הכותב הוא שמאי מקרקעין ולכלכלן, יו"ר לשכת שמאי מקרקעין בישראל.
לתשומת לבכם: מערכת גלובס חותרת לשיח מגוון, ענייני ומכבד בהתאם ל
קוד האתי
המופיע
בדו"ח האמון
לפיו אנו פועלים. ביטויי אלימות, גזענות, הסתה או כל שיח בלתי הולם אחר מסוננים בצורה
אוטומטית ולא יפורסמו באתר.
כתבות
ני"ע
