בניין בשיפוץ של תמ"א 38 / צילום: איל יצהר
*** הכתבה בשיתוף איגוד חברות התמ"א 38
לאחרונה פורסמה החלטה של ועדת הערר המחוזית של תל אביב, בראשותה של ממלאת מקום יו"ר הועדה, עו"ד גילת אייל, הקובעת שיטת חישוב זכויות שונה ממה שהיה מקובל עד היום במקרה של הריסת בניין והקמתו מחדש מכוח תמ"א 38.
החלטה זו יוצרת מציאות של אי וודאות תכנונית, כיוון שקיימות החלטות סותרות של ועדות הערר בנושא כה מרכזי. כידוע, מאז תיקון מס' 2 לתמ"א 38, אחת משתי הדרכים לחזק בניין בפני רעידות אדמה היא בדרך של הריסת הבניין הקיים והקמתו מחדש. במקרה כזה ייבנה הבניין החדש לפי זכויות הבנייה המותרות לפי התוכניות החלות במקום, בתוספת זכויות הבנייה אותן ניתן לאשר מכוח תמ"א 38.
כבר לפני מספר שנים התעוררה בפני ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז תל אביב השאלה - כיצד יש לחשב את זכויות הבנייה מכוח התמ"א במקרה של הריסה ובנייה מחדש; האם אנו בודקים את זכויות התמ"א שניתן היה לאשר ביחס לבניין הקיים, המיועד להריסה, ואותן "מעתיקים" לבניין החדש, או שמא מוסיפים לבניין החדש, הנבנה על פי התוכניות החלות במקום, את כל זכויות התמ"א אותן היה ניתן לאשר מכוח התמ"א. זאת ללא קשר לשאלה מה היה ניתן לאשר ביחס לבניין שנהרס.
שתי השיטות מביאות לתוצאות שונות בתכלית. נניח כי הבניין המיועד להריסה הוא בניין קטן בשטח של 120 מ"ר הניצב מעבר לקווי הבניין החלים היום. אם נחשב את זכויות הבנייה אותן היה ניתן לאשר לאותו מבנה לו היינו מחזקים אותו ו"נעתיק" אותן לבניין החדש שייבנה, נקבל מעט מאוד זכויות; שתיים וחצי קומות כפול 120 מ"ר. ספק גם אם נוכל להעניק לבניין החדש זכויות בנייה בגין הרחבת יחידות הדיור, שכן בבניין הקיים לא היה ניתן להרחיב חלק מהדירות בשל מיקומו מעבר לקווי הבניין.
בשיטה השנייה, מחשבים את הקומה הטיפוסית אותה ניתן לאשר מכוח זכויות הבנייה המותרות במגרש לפי התוכניות החלות במקום (זכויות הבנייה, בתוספת ממ"דים, לחלק למספר הקומות המותר לפי התוכניות החלות). מכפלת קומה טיפוסית זו בשתיים וחצי קומות (ובתוספת שטח הקומה המפולשת אותה ניתן לסגור במקום בו התוכנית מאפשרת), נותן את סך כל זכויות התמ"א בגין תוספת הקומות. לזכויות אלה יש להוסיף 13 מ"ר בגין כל דירה תבעי"ת ותמאי"ת. ברור כי שיטה זו מעניקה הרבה יותר זכויות בנייה.
כך לדוגמה, אם שטח הקומה הטיפוסית אותה ניתן לבנות במקום הבניין שתיארנו לעיל הוא 300 מ"ר, הרי שניתן יהיה להוסיף לבניין החדש כ 750 מ"ר בגין האפשרות להוסיף 2.5 קומות, בתוספת כ-150 מ"ר בגין סגירת הקומה המפולשת, ובתוספת 13 מ"ר בגין כל דירה (בהנחה שהממ"ד כבר הובא בחשבון שטח הקומה המפולשת).
גדלים שונים
ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז תל אביב הכריעה בין שתי השיטות כבר בשנת 2012, וקבעה בעניין "גולן נגד הועדה המקומית גבעתיים", כי השיטה השנייה היא הנכונה. דהיינו - כי הבניין החדש יקבל את מלא הזכויות אותן ניתן לאשר מכוח תמ"א 38.
החלטה זו של ועדת הערר קיבלה חיזוק משמעותי בניסוח של סעיף 14. א. (א) לתיקון מספר 3 לתמ"א, שם נאמר כי במקרה של הריסת בניין והקמתו מחדש "יעוד המבנה החדש ושטחי הבנייה יהיו לפי תוכניות מפורטות שחלות במקום בתוספת שטחי הבנייה האמורים בתכנית זו". מהוראה זו עולה לדעתנו, באופן מפורש, כי לפי התמ"א מוסיפים לזכויות הבנייה, אותן ניתן לאשר מכוח התוכניות החלות במקום, את כל זכויות הבנייה אותן ניתן לאשר מכוח התמ"א, להבדיל מהוספת זכויות התמ"א אותן היה ניתן להוסיף לבניין טרם נהרס בלבד.
הרוב המכריע של הוועדות המקומיות מחשבות, מאז מתן ההחלטה בעניין "גולן" את זכויות הבנייה בשיטה דלעיל. דהיינו, הענקת מלא זכויות הבנייה מכוח התמ"א ללא קשר לבניין שנהרס.
כאמור לעיל, לאחרונה ניתנה החלטה הדוגלת בשיטה הראשונה, דהיינו כי זכויות הבנייה אותן ניתן להוסיף לבניין החדש שמוקם נגזרות מהזכויות אותן ניתן היה להוסיף לבניין הקיים. הכוונה להחלטה בעניין ערר "זיו נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת גן", אשר ניתנה על ידי ממלאת מקום יו"ר ועדת הערר, עו"ד גילת אייל. לשיטת החלטה זו, סך זכויות הבנייה אותן ניתן לאשר מכוח תמ"א 38 כתוספת לבניין חדש, שווה לשטח הקומה העליונה בבניין הקיים כפול 2.5 קומות. כמו כן מאפשרת ההחלטה להוסיף את שטח ההרחבות אותן ניתן לאשר כתוספת, לדירות הקיימות בבניין, אך לא בגין הדירות החדשות.
ברור הדבר, כי שיטת חישוב זו מקטינה באופן משמעותי את זכויות הבנייה אותן ניתן לאשר כתוספת לבניין שנהרס מכוח התמ"א, ובמרבית המקרים היא הופכת את החלופה של הריסה ובנייה מחדש ללא כדאית.
דרושה הבהרה
למען הגילוי הנאות אציין כי ההחלטה בעניין גולן, שעיקריה הובאו לעיל, ניתנה על ידי ועדת הערר בראשותי. אף שאין הנחתום מעיד על עיסתו, אנסה להסביר בקצרה מדוע, לדעתי, השיטה לחישוב זכויות בנייה שנקבעה באותה החלטה היא זו המגשימה את כוונת תמ"א 38.
ראשית, וכפי שהראיתי לעיל, לדעתי שיטה זו עולה באופן מפורש מלשון הוראות התמ"א העוסקות בחלופה של הריסה ובנייה מחדש ואף מתחייבת מהן. בנוסף, החלופה של הריסה ובנייה מחדש הועדפה על ידי תמ"א 38 על פני חיזוק הבניין הקיים. מנימוק זה לדוגמה, כאשר ישנן בבניין קיים זכויות בנייה בלתי מנוצלות, אלה מתקזזות במקרה של חיזוק הבניין מול זכויות התמ"א, אך במקרה של הריסה ובנייה מחדש, זכויות התמ"א מתווספות לזכויות הבלתי ממומשות.
הריסה ובנייה מחדש מהווה למעשה פרויקט של "מיני פינוי ובינוי". משמעות הדבר היא, כי יש להעניק די זכויות בנייה מכוח התמ"א על מנת שהפרויקט יהיה כלכלי. נהוג לומר, כי באזורי ביקוש חייב להתקיים יחס של בין שלוש לארבע דירות לפחות לכל דירה שנהרסת על מנת שפרויקט פינוי ובינוי יהיה כלכלי. שיטת חישוב זכויות הבנייה המעניקות לבניין החדש את מלא זכויות התמ"א, ללא קשר לזכויות אותן ניתן היה לאשר לבניין הקיים, עשויה להתקרב ליחסיות האמורה, וגם זאת בדרך כלל רק במקום בו קיימות על הבניין זכויות בנייה בלתי ממומשות.
לפיכך לדעתי, שיטת החישוב שנקבעה בעניין גולן מגשימה את כוונת התמ"א, ורק היא מאפשרת במרבית המקרים את חיזוק הבניין בשיטת ההריסה ובנייה מחדש.
נכון להיום קיימות שתי החלטות סותרות של ועדת הערר המחוזית, מה שיוביל לדעתי לתוצאה הלא רצויה, לפיה כל ועדה מקומית תבחר בשיטת חישוב שונה. מציאות זו פוגעת בוודאות התכנונית, שכה נחוצה בעסקאות של תמ"א 38, שבה היזם משקיע זמן רב ואמצעים כספיים ניכרים קודם להגשת בקשה להיתר בנייה לוועדה מהמקומית.
לדעתנו ראוי ונכון להבהיר במסגרת תיקון 4 לתמ"א, ההולך ומתגבש בימים אלה, את נושא זכויות הבנייה אותן ניתן להוסיף במקרה של הריסה ובנייה מחדש. אנו ממליצים כי תוספת הזכויות תוגדר בצורה נפחית דהיינו כי תתאפשר תוספת שטח של שתיים וחצי קומות בשטח הנכנס לקווי הבניין החלים במגרש. שיטה זו תחסוך ויכוחים והתדיינויות, ותתרום לוודאות התכנונית שכה נחוצה בפרויקטים של תמ"א. בתקופת הביניים, עד לאישור התיקון לתמ"א, ראוי ונכון שמשרד הפנים יבהיר את הנושא במסגרת חוזר מנכ"ל, כפי שנעשה בעבר בנושאים אחרים.