הילה גרסטל / צילום: איל יצהר
"תחום האכיפה הכלכלית עבר מהפך בשנים האחרונות, במובנים רבים, ובין היתר בקיצור משך הטיפול בתיקים. הפרקליטות עשתה כברת דרך בשנים שאני פה, ביחד עם המנהלים הנוספים, עשינו פה שינוי גדול. התיקים מטופלים בצורה יותר מהירה" - כך הצהירה לאחרונה פרקליטת מחוז מיסוי וכלכלה, עו"ד ליאת בן-ארי-שווקי, בריאיון ל"גלובס".
בן-ארי-שווקי לא הסתירה את גאוותה מקיצור משך זמן הטיפול בתיקים בהתאם להנחיות שפרסם היועץ המשפטי לממשלה ב-2011 (הקובעות לוח זמנים לטיפול הפרקליטות בתיקים מרגע הגעתם אליה ועד הגשת כתב אישום), קבלת ההחלטות בהם והגשת כתבי האישום בזמן סביר, יחסית למורכבותם של התיקים המגיעים אל שולחנה.
הצהרות אלה עמדו לאחרונה במבחן הביקורת של נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, השופטת בדימוס הילה גרסטל - ועולה כי אמנם חל שיפור במשך ובמהירות בטיפול בתיקים מאז תחילת כהונתה של עו"ד בן-ארי-שווקי, אך עדיין ארוכה הדרך עד למניעת עינוי דין ממושך לרבים מהחשודים.
דוח הביקורת המתפרסם היום (ב') עוסק בהיבטים שונים הנוגעים לטיפול בתיקים בפרקליטות מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה), ובין היתר משך זמן הטיפול בתיק עד להחלטה על הגשת כתב אישום או על סגירת התיק.
הדוח מתמקד בתיקי "הכנה" בפרקליטות מיסוי וכלכלה (בשנים 2013-2014) - אותם תיקים המגיעים לפרקליטות לאחר סיום החקירה על-ידי הרשות החוקרת, ובהם הפרקליטות אמורה להחליט אם להגיש כתב אישום נגד מי מהחשודים בתיק או לסגור את התיק בעניינו.
בדוח ניתן דגש על בחינת יישום הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, שנכנסה לתוקף בספטמבר 2011 ועוסקת במשך זמן הטיפול של הפרקליטות בתיקים מרגע הגעתם אליה ועד הגשת כתב אישום. ההנחיה קובעת משך זמן של 18 חודשים בלבד לעבירות הנדונות בתיקים אלה, שבהן העבירה החמורה היא מסוג "פשע עד 10 שנים".
מרגע פתיחת החקירה המשטרתית נגד חשוד, חייו מתהפכים. עוד לפני שהוחלט להגיש נגדו כתב אישום, הוא עומד מול גזרי הדין של הסובבים אותו - משפחתו, חבריו, שכניו, הקולגות שלו. הציפייה היא כי החלטות בעניינו יתקבלו במהירות האפשרית, אך הדוח מציג תמונה לא אידיאלית בהקשר זה.
עם זאת, גרסטל מציינת לטובה את השינוי שחל בפרקליטות מיסוי וכלכלה בנוגע למשך זמן הטיפול בתיקים שנפתחו לאחר פרסום הנחיות היועמ"ש. בביקורת נמצא כי קבוצת תיקים זו מהווה 65% מתיקי ההכנה בפרקליטות בתקופה שנבדקה, וזמן קבלת ההחלטות בהם סביר, ועומד על 12 חודשים בממוצע - משך זמן הנמוך ב-6 חודשים מפרק הזמן המקסימלי שנקבע בהנחיית היועץ.
"נתונים אלה משקפים שיפור משמעותי ביותר במשך זמן הטיפול בתיקים שנפתחו לאחר מועד תחולת ההנחיה, שנמוך ב-28 חודשים ממוצע משך זמן הטיפול בתיקים שנפתחו לפני תחולתה", כותבת הנציבה.
ואולם, הנתונים הפחות מעודדים בדוח של הנציבה מתייחס לתיקים שנפתחו בפרקליטות טרם התפרסמה הנחיית היועמ"ש. מהדוח עולה כי ב-81% מהתיקים שנפתחו טרם פרסום ההנחיה, משך זמן הטיפול הקצר ביותר שאותר עמד על 15 חודשים; ומשך הזמן הארוך ביותר עמד על 81 חודשים.
ממכתב שהועבר לנציבה גרסטל במהלך הליך הביקורת עלה כי פרקליט המדינה קבע כי עד סוף מארס 2014 יש לקבל החלטות בתיקים הממתינים שנפתחו עד סוף 2010. ואולם, גרסטל מציינת בדוח כי שנה מאוחר יותר, במארס 2015, עדיין נותרו 15 תיקי הכנה ישנים (מתוכם שניים מדווחים כסגורים ואחד מצוי בהליכי כופר).
40 חודשי המתנה
הדוח מתייחס באופן נפרד לתיקים מרובי חשודים. מהביקורת עולה כי פרקליטות מיסוי וכלכלה לא עומדת בהנחיית היועמ"ש גם בתיקים מרובי חשודים. ככלל, משך זמן הטיפול המתועד בתיקים שנפתחו לפני מועד תחולת הנחיית היועץ הוא בלתי סביר ועומד בממוצע על 40 חודשים. בין התיקים הישנים נמצאים תיקים שנפתחו בפרקליטות מיסוי וכלכלה במהלך 2009, ומאז ועד למועד עריכת הביקורת לא התקבלה החלטה לגביהם.
לפי הדוח, ב-69% מהתיקים שהיו בסטטוס "הכנה" בתקופת הביקורת ונפתחו לפני מועד תחולת הנחית היועמ"ש, התקבלה החלטה לפחות לגבי חשוד אחד עד למועד בדיקת התיקים על-ידי הנציבה (בחודשים יוני-יולי 2015), ומשך זמן הטיפול הממוצע בהם עמד על 46 חודשים. משך תקופת ההכנה הממוצעת של תיקים שבהם טרם התקבלה החלטה במעוד הבדיקה עמד על 44 חודשים - כאשר תקופת ההכנה הארוכה ביותר שאותרה במועד הביקורת עמדה על 73 חודשים.
במהלך הביקורת התברר לצוות הביקורת כי הנחיית היועמ"ש, הקובעת מגבלת זמנים למשך הטיפול בתיקים, פורשה על-ידי הפרקליטות כחלה רק על התיקים שנפתחו לאחר ספטמבר 2011, ולא על תיקים ישנים יותר. בדוח מבהירה גרסטל כי מדובר בפרשנות שגויה, וממליצה על פעילות לקיצור משך הזמן בתיקים שנפתחו טרם הנחיית היועץ כדי להביאם לסיום מהיר.
בתיקים מרובי חשודים, שהם רוב-רובם של התיקים בפרקליטות מיסוי וכלכלה, נמצא פער בלתי סביר בין מועד קבלת ההחלטה הראשונה בתיק לבין מועד ההחלטה המתייחסת לכלל החשודים. כמו כן, הפרקליטות לא עמדה בתיקים עולה במגבלת הזמן לסיום הטיפול בתיק שקבע היועמ"ש - ביותר ממחצית התיקים, קיימים חשודים שבעניינם לא התקבלה החלטה כלשהי, למרות שחלף משך זמן ארוך הרבה יותר מזה שנקבע בהנחיית היועץ.
במסגרת הבדיקה המדגמית של תתי-האוכלוסיות של תיקים שנגנזו במחוז או שהוגש בהם כתב אישום במהלך תקופת הביקורת, נבחנו 37 תיקים שבהם יותר מחשוד אחד, ונמצא כי שני חשודים בממוצע בכל תיק מרובה חשודים נותרו ללא החלטה בעניינם במועד מתן ההחלטה הראשונה.
עוד עלה מהבדיקה כי משך הזמן הממוצע למתן החלטה בעניינם של יתר החשודים בתיקים שנפתחו לפני הנחיית היועמ"ש עמד על 55 חודשים בממוצע; ו-20 חודשים בממוצע בתיקים שנפתחו לאחר פרסום ההנחיות. כך או כך, מועד קבלת ההחלטה חרג מהמועדים הקבועים בהנחיות.
עוד נמצא כי לגבי 12 חשודים שתיקם נפתח טרם מועד תחולת הנחיית היועץ ו-11חשודים שתיקם נפתח לאחר מועד תחולתה - לא תועדה כל החלטה עד מועד בדיקת התיקים על-ידי צוות הביקורת. "הלכה למעשה על יותר ממחצית מהחשודים בתיקים לא ממשיך לחול סד הזמנים הקבוע בהנחיית היועץ, ותכלית מניעת עינוי הדין בעניינם אינה זוכה להגשמה באמצעות הוראות ההנחיה", מציינת הנציבה בדוח.
"כל חשוד - עולם ומלואו"
המספרים והאחוזים שהנציבה גרסטל מתארת בדוח נראים טכניים למדי, יבשים, קרים, אך הם למעשה מתארים חיים של אנשים. מאחורי כל פרק זמן המתואר בדוח - כמשך הזמן שבו מתקבלות החלטות בפרקליטות - ניצב חשוד שחייו עוצרים מלכת במקרים רבים; משפחה שנמצאת בלימבו משפטי לא יודעת אם יקירה יעמוד לדין או לא; בוס שמוותר על עובד שעננה רובצת מעל ראשו, גם אם לבסוף תוסר אותה עננה.
הנציבה אף מספקת דוגמאות לעינוי הדין שנגרם לחלק מהנאשמים בתיקים הללו. כך, למשל, בתיק שנפתח בפרקליטות מיסוי וכלכלה ב-30 באוקטובר 2011 נגד 9 חשודים, נותרו 3 חשודים שלא התקבלה בעניינם החלטה, על אף שנגד שניים הוחלט להגיש כתב אישום (21 לאחר פתיחת התיק), ונגד 4 חשודים נסגר התיק (כ-7 חודשים לאחר ההחלטה להגיש כתבי אישום נגד האחרים).
במקרה אחר - בתיק שנפתח נגד 3 חשודים ב-30 באוגוסט 2012 - הוחלט להגיש כתב אישום נגד אחד החשודים לאחר 10 חודשים, אך עד יוני 2015, 24 חודשים מיום שנתפתח התיק ויותר מ-8 חודשים לאחר שהתקבלה ההחלטה הראשונה בו - לא תועדה החלטה נגד שני החשודים האחרים.
בהליך הביקורת הסתבר כי הפרשנות שניתנה על-ידי הפרקליטות להנחיית היועץ בעניין לוחות הזמנים היא כי היא חלה רק עד למתן החלטה לגבי החשוד הראשון בתיק, ומרגע שניתנה החלטה זו, אין עוד חובה לעמוד בהנחיה לגבי כל חשוד וחשוד.
ואולם, נציבת תלונות הציבור על הפרקליטות אינה מסכימה עם פרשנות זו. "כל חשוד וחשוד הוא עולם בפני עצמו, ויש לשמור על זכויותיהם של כלל החשודים בתיק. הרציונל העומד מאחורי הנחית היועץ, עומד לגבי כל חשוד בנפרד ולא לגבי תיק או חשוד אחד בתיק", ציינה בדוח.
בתיקים שנפתחו לאחר הנחיית היועמ"ש איתר צוות הביקורת קוצר משך זמן הטיפול, ואולם עדיין נמצא כי ב-24% מהתיקים קיימת חריגה ממשך הזמן המקסימלי שקבע היועץ. כך, למשל, משך הטיפול בתיק שנפתח בפרקליטות בנובמבר 2011 עמד על כשנתיים.
בהקשר זה ממליצה הנציבה גרסטל לקדם את המדיניות הפנימית בפרקליטות, שניצניה הופיעו לאחר פרסום דוח ביקורת קודם שפרסמה בעניין זה, שלפיה לאחר ישיבת השימוע, תיתן הפרקליטות את המלצותיה באשר לסיום התיק לגבי כלל החשודים. "אימוץ המלצה זו יביא לשיפור וייעול מערך התביעה ולהבטחת זכויותיהם החוקתיות של החשודים", כותבת גרסטל בדוח.
בעיית תיעוד של "עצירות טיפול"
במסגרת הבדיקה בחנה גרסטל גם את פרקי הזמן בהם נעצרת ספירת הימים עד לקבלת החלטה בתיק - כאשר נדרשת השלמת חקירה או נערכים שימועים לחשודים. פרקי זמן אלה מכונים בדוח "עצירות טיפול" - ואינם נמנים במועדים הקבועים בהנחיית היועץ, אינם מתועדות בתיקי הפרקליטות ולמעשה עוצרים את מניין הימים של זמן הטיפול בתיק.
לגישת הנציבה גרסטל, תיעוד מלא ומהימן של מועד תחילתה וסיומה של כל עצירת טיפול בתיק הוא קריטי הן לשם עמידה בהנחיית היועץ, הן עבור הטיפול השוטף בתיק, הן לצורך פיקוח ובקרה על-ידי גורמי הניהול בפרקליטות. לדבריה, ללא תיעוד מלא ומהימן, לא ניתן לקבל תמונת מצב מדויקת בדבר משך זמן הטיפול בתיק ועמידתו במועדים שקבע היועמ"ש.
במסגרת הביקורת בוצעה בדיקה מדגמית בתיקים בהם התאפשר עיון בפרקליטות מיסוי וכלכלה, ונמצא כי לפחות 49% מעצירות הטיפול שאותרו לאחר הטמעתה של מערכת מחשוב חדשה בפרקליטות ביולי 2013, לא תועדו ולא דווחו כנדרש במערכת המחשוב או בכל דרך מובנית אחרת.
הנציבה מציינת כי כיום השלמות חקירה רבות אינן מתועדות במערכת הממוחשבת כעצירות טיפול, ועל-פי הנחיית היועץ עצירת טיפול זו אינה תחומה בזמן. בפועל, משיחות עם המבוקרים עולה כי לא נעשות פעולות של ממש לבקרה פנימית על ביצוע השלמות החקירה ומשכן.
כך לדוגמה, בתיק שנפתח בפרקליטות ביום 26.11.2012 תיעד צוות הביקורת שתי בקשות להשלמות חקירה מחודש מאי 2013 ומחודש אפריל 2014, אך עבור שתיהן לא תועד תאריך סיום. ההחלטה על סגירת התיק בעניינם של כל ארבעת החשודים בתיק התקבלה 626 ימים - שהם 21 חודשים - לאחר שהתיק הגיע לפרקליטות.
בתיק אחר, שנפתח בנובמבר 2011 בפרקליטות, לאחר שנערך שימוע ל-3 מבין 17 החשודים בסוף שנת 2013, שעצר את הטיפול בתיק למשך 4 חודשים, נסגר התיק נגד אותם 3 חשודים במארס 2014, ונגד יתר 14 החשודים כ-4 חודשים מאוחר יותר. משך זמן הטיפול עד ההחלטה הראשונה, בהתחשב בהפסקות בטיפול בתיק, עמד על 720 ימים - שהם 24 חודשים.
משמעות תיעוד לקוי היא שהדרג הניהולי בפרקליטות, לרבות פרקליט המדינה ופרקליטת המחוז, אינו יכול לקבל תמונה מלאה, מדויקת ואובייקטיבית אודות התיקים החורגים ממועדי היועץ, באופן שאינו תלוי בדיווחים פרסונליים של הפרקליטים המטפלים וראשי הצוותים.
עוד ציינה הנציבה בדוח כי בניגוד להנחיית היועץ, לא הועברו על-ידי פרקליט המדינה דיווחים שנתיים ליועץ המשפטי לממשלה מבעוד מועד בדבר תיקים הטעונים מתן ארכה מהיועץ המשפטי לממשלה, ובמקרים רבים הוגשו בקשות למתן ארכה באיחור רב - דבר המעיד על העדר מנגנוני בקרה ודיווח יעילים בנושא המבוקר.
הפרקליטים: "קוראים לנציבות הביקורת להפסיק לאלתר את פעילותה"
מארגון הפרקליטים נמסר בתגובה לדוח כי "על סמך דוח גולדברג, הנציבות היא יצור 'יצור כלאיים' בלתי מוכר בעולם הביקורת שלא נשען על בסיס משפטי נכון וראוי. לכן אנו סוברים כי הנבת"ם איננה יכולה לנהוג כתמול-שלשום ולפרסם, דוחות והיה עליה לכל הפחות לאפשר לשרת המשפטים וליועץ המשפטי לממשלה ללמוד את הדוח ולגבש מסקנותיהם. מה גם שעל-פי דוח הוועדה, הנושאים המצוינים בדוח זה נתונים לביקורת הפנים של המשרד ו/או הפרקליטות.
"אנו קוראים לנציבות הביקורת להפסיק לאלתר את פעילותה למצער, עד לקבלת החלטה על הקמת שני הגופים הנפרדים שנקבעו בדוח גולדברג ועד לכינונם בחקיקה, המתחייבת מעצם פעולתם - ולא לפעול, כעולה מדוח גולדברג, בחוסר סמכות. כך מתחייב מכל גוף מינהלי, שהמצב המשפטי לגביו הובהר על-ידי גורם כה בכיר שמונה לשם בחינתו, ובפרט כאשר המשך פעילותו באופן זה פוגעת בזכויות בסיסיות.
"ארגון הפרקליטים אף מצר על כך שהנציבות בחרה בהודעתה לתקשורת אודות הדוח הנוכחי לציין רק את הקשיים שמצאה, ולא טרחה לציין ולו היבט חיובי אחד מכל אלה שפורטו בדוח עצמו".
פרקליטות מיסוי וכלכלה: "עומדים בלוחות הזמנים"
פרקליטות מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה) מסרה בתגובה כי "נציבת הביקורת פרסמה היום דוח העוסק בטיפול בתיקים הממתינים לבירור דין - חלק א' (פרקליטות מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה) וממצאים רוחביים עיקריים.
"מהדוח עולה כי פרקליטות המחוז עומדת במועדי הנחיית היועץ למשך זמן הטיפול בתיקי הכנה, הנעים בין שנה לשנתיים לפי סוג התיק. יתרה מזו, מהדוח עולה כי פרקליטות מחוז זו מחזיקה בממוצע זמן טיפול הנמוך ב-6 חודשים מפרק הזמן הממוצע הקבוע בהנחיה (12 חודשים בממוצע, בהתחשב בעצירות טיפול). כעולה מהדוח, קיצור משך זמן הטיפול בתיקים החל בשנת 2012, עם השינוי הניהולי שחל במחוז.
"פרקליטות מיסוי וכלכלה עומדת בלוחות הזמנים הקבועים בהנחיה ואף בלוחות זמנים קצרים יותר, על אף שרוב התיקים המטופלים במחוז הם תיקים גדולים ומורכבים. הדוח מתייחס בעיקרו לליקויים טכניים אותם הודיעה הפרקליטות שבכוונתה לתקן.
"אחד מיעדי הניהול המרכזיים שהתווה פרקליט המדינה, עו"ד שי ניצן, עם כניסתו לתפקיד, היה קיצור משך זמן הטיפול בתיקים. בתחום זה נרשמו הישגים ניכרים עד היום, והדוח מתייחס גם לכך.
"כך למשל, בעת כניסתו לתפקיד (דצמבר 2013) היו במחוזות הפרקליטות כ-3,500 תיקים תלויים ועומדים שנפתחו לפני שנת 2012. מלאי זה צומצם בלמעלה מ-90%, וכיום נותרו רק כ-200 תיקים בהם טרם התקבלה החלטה, וזאת יש לזכור כי מדי שנה נפתחים בפרקליטות עשרות אלפי תיקים.
"עוד נציין כי מרבית מהמלצות הביקורת הנוגעות למחוז נמצאות כבר עכשיו בתהליכי יישום, או יושמו כהלכה".