קרקעות מושב תלמי מנשה / צילום: אמיר גוטפריד
לפני שבועות אחדים התפרסם פסק דין חשוב של בית המשפט המחוזי בתל-אביב, בהרכב השופטים יהודית שבח, שאול שוחט ויונה אטדגי, בפרשת הספסרות בקרקע החקלאית של מושב תלמי מנשה הסמוך לצריפין. מדובר באתוס הציוני - שהאבות המייסדים עיגנו בהסדרי חקיקה, בתקנות ובחוזי חכירה - לפיו הקרקע החקלאית נמסרת לחקלאים בחכירה רק כדי "לעבדה ולשמרה", בהסדרים הידועים כ"משטר נחלות" במושבים ובקיבוצים, כאשר האיסור העיקרי הוא על הקניית הזכויות בקרקע לגורם אחר שאיננו החוכר.
פסק דין תלמי מנשה עורר הדים רבים בכל הגופים העוסקים בקרקע חקלאית, והוא מעלה לסדר היום במלוא החריפות שאלות חשובות: האם לא הגיעה השעה לרפורמה בכל הקשור לשיטת הקצאת והחכרת קרקעות לצרכי חקלאות? רפורמה כזו תגרור בעקבותיה גם שינויים בדרכי הקצאת מכסות מים ומכסות עובדים זרים.
מכיוון שאין שום אפשרות לנהל חקלאות מודרנית במשקים המשפחתיים בכ-400 מושבים במסגרת משטר הנחלות, בו יש למושבניק נחלה ובה 15-20 דונם לחקלאות (באזור הדרום אפילו 80 דונם), נשאלת השאלה אילו התארגנויות של יצירת מסה קרקעית הן לגיטימיות ב-32 אלף הנחלות במושבים, ואילו פסולות מהיותן נוגדות את עקרונות משטר הנחלות וחוזי החכירה? האם לא הגיע הזמן לחשוב על מערכת של הקצאת חטיבות גדולות של קרקע חקלאית בדרכים אחרות, למשל במכרזים (כולל זכויות מים ועובדים זרים)? כעובדה, מעולם לא נבדקה שאלת השפעת משטר הנחלות על מחירי התוצרת החקלאית ויוקר המחיה בכלל.
סמכות להפקעת הקרקע
"גלובס" חשף את הממדים העצומים של ספסרות במים בסקטור החקלאי, בהיקף מוערך של כ-600 מיליון שקל כל שנה. חקלאים שהפסיקו לעסוק בחקלאות אינם מחזירים את מכסות המים לרשות המים, אלא משכירים אותן באופן בלתי חוקי לחקלאים אחרים שעדיין פעילים. מתברר שלצד הספסרות במים קיימת תופעה חמורה לא פחות: ספסרות בקרקע חקלאית. אין להתפלא על התופעה, כי קרקע ומים הם משאבים שכמעט תמיד הולכים יחד בהקצאות ובמכסות שהמדינה מעניקה לחקלאים, משאבים הנמסרים לחקלאים בתנאי שיעבדו בעצמם את האדמה.
אין הערכה מוסמכת של כמות הקרקעות בה מספסרים מושבים וקיבוצים על ידי יצירת "שותפויות" פיקטיביות, כשלמעשה מדובר במסירת הזכויות בקרקע וקבלת רנטה של שכירות, בלי להשקיע ובלי לעבוד. מן המידע שהגיע ל"גלובס" עולה, שקרקע חקלאית (לא כולל מרכיב המים) מושכרת בדרך זו במחיר הנע בין 300 ל-500 שקל לדונם לשנה.
כ-700 קיבוצים ומושבים ברחבי המדינה מחזיקים 2.8 מיליון דונם אדמה חקלאית לפי מכסות בתנאי נחלה. רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מחכירה לחקלאים עוד 1.2 מיליון דונם של שטחים חקלאיים, המוחזקים בחוזי עיבוד זמני או במסגרת "עודפי משבצת", כך שבפועל מדובר על כ-4 מיליון דונם. אפילו אם החקלאים מספסרים רק ב-10% מקרקעות אלה, מדובר על ספסרות בהיקף יותר ממאה מיליון שקל בשנה. יש לציין שסכום זה הוא רק בתחום הקרקעות עצמן, ואינו כולל את השימושים החורגים האחרים, כמו למשל לולים שהפכו לחנויות או לגלריות, שימושים שהיקף הספסרות בהם גדול בעשרות מונים מהספסרות בקרקע לשימוש חקלאי נטו.
ענייני ספסרות ושימוש חורג בקרקע ומים מובאים ל"ועדת הכרעה לפי חוק ההתיישבות". זהו גוף הפועל ליד בית משפט השלום בת"א, שתפקידו לטפל בעבירות על "חוק ההתיישבות החקלאית, סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים". מדובר בוועדה שיש לה סמכות לקנוס את מפירי החוק (בעבירה הראשונה) ואף להפקיע מהם את הקרקע בה נעשתה העבירה.
"קבלנות אין כאן"
מושב תלמי מנשה טען כאילו הפעיל קבלן משנה, המכונה במקרים אלה "המתקשר", חברת עיבוד של איש העסקים מוריס יעקב. הפעלת קבלן, במימון ההוצאות על ידי הקיבוץ/מושב, היא לגיטימית. אבל "ועדת ההכרעה" דחתה את טענת המושב כאילו מדובר בקבלן משנה ופסקה: "אין המדובר בקבלנות של ממש כי אם יותר בהשכרת השטח וחלוקת רווחי המכירה של התוצרת החקלאית". "ועדת ההכרעה" בדקה את אופי הקשרים בין המושב לבין יעקב וקבעה כי מושב תלמי מנשה למעשה סיפסר בקרקעותיו, ומכיוון שלא הייתה זו הפעם הראשונה בה נתפס המושב בספסרות קרקע, הוחלט להפקיע מהמושב כמה מאות דונמים בהם נעשתה הספסרות ולהחזיר את הקרקע לרמ"י.
בית המשפט המחוזי שדן בערעור קבע, כי ההסכם בין המושב לבין "המתקשר" היה כסות לפעילות האמיתית בקרקע, וכי "אין מקום לספקות. המתקשר משלם למושב בעבור הזכות לעבד את הקרקע ולמכור את תוצרתה סכום קבוע מראש של 300 שקל לכל דונם, אחוזים מסוימים מהרווחים. קבלנות אין כאן. החכרה תמורת סכום קבוע פלוס אחוזים - יש ויש.
"הנה כי כן, המדינה העמידה לרשות המערערת, כמו גם לרשות ישובים חקלאיים נוספים, וכנגד דמי חכירה מזעריים, שטחי קרקע נרחבים המהווים חלק מהמשאב הלאומי המוגבל שאינו ניתן להגדלה, לצורך עיבוד הקרקע ומגורים בה, על מנת לעבד את האדמה ולהפריח את השממה, ולא על מנת לסחור בה. קרדום לחפור בו ולעבד את הקרקע - כן. קרדום לחפור בו למטרות עשיית ממון - אם על דרך העברת הקרקע לידי אחר על מנת שיעבדה, ואם מתוך תקווה לרווח הכרוך בשינוי ייעודה לשימוש אחר - לא.
"המערערת אינה מעבדת את הקרקע, היא אינה חפצה לעבד אותה. אף אינה יכולה. תתכבד איפה ותחזיר למדינה את הפיקדון שהופקד בידיה, על מנת שזה ישוב וישמש חלק בלתי נפרד ממשאבי כלל הציבור".
הסדרים פיקטיביים
"חוק ההתיישבות החקלאית, סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים" מתיר שותפויות בין חברים באותו מושב והעסקת שכירים בתהליך העיבוד, אבל אוסר על הקניית זכויות קרקע ומים, אלא אם שר החקלאות עצמו או הממונה מטעמו נתן היתר מפורש בכתב לשימוש חורג. החוק מגובה במעטפת כפולה ונוקשה של איסורים זהים - בכללי רמ"י ובחוזי החכירה של קרקעות חקלאיות.
האיסור חל על כל החוכרים קרקע חקלאית. בקיבוץ, כשכל הקרקע מוחזקת במשותף על ידי "האגודה השיתופית", הגורם האחראי להפרת חוק הוא "האגודה השיתופית". כאשר מדובר במושב, בו יש נחלה ספציפית לחבר (בדרך כלל מדובר בחלקות ב' ו-ג' שאינן ליד בית המגורים שבחלקה א'), האחראי הישיר הוא בעל הנחלה וגם ועד האגודה אחראי במידה מסוימת. כשהחוכר הוא חקלאי פרטי, האחריות ברורה.
אחוז החקלאים בקיבוצים ובמושבים העוסקים בפועל בחקלאות יורד בהתמדה - יש הטוענים כי לכל היותר 15%-20% מבעלי הנחלות עדיין פועלים בענף. בשטח יש יותר ויותר הסדרים פיקטיביים, שהם "כאילו" שכירות. מדובר בהסכמים שנועדו להסוות את המהות האמיתית של העסקה, שהיא השכרה כנגד רנטה קבועה, ולהציגה כאילו מעבדי האדמה הם בעצם שכירים של חוכרי הקרקע.
"כאילו שותפות"
ועדת המשק של אחד הקיבוצים בערבה אישרה לפני שנים אחדות עסקה, שעל פניה נראית כספסרות בקרקעות שאותן הקיבוץ קיבל מהמדינה לצורך עיבוד עצמי: הקיבוץ יקים "כאילו שותפות" עם חבר מושב סמוך, שהוא קבלן עובדים זרים. המתווה עליו סוכם הוא שקבלן העובדים הזרים ידאג למגוריהם, וכי הוא, כך נכתב, "ישלם סכום מוגדר מראש לשנה (הפרמיה עדיין לא סגורה סופית) ל-5 שנים. תוקם שותפות רשמית בין הקיבוץ לבינו. מעמידים לרשות השותפות את כל השטחים הריקים, כ-1,200 דונם. הובהר שבעתיד הקרוב ייועדו 600 דונם לפנלים סולריים". האסיפה הכללית של הקיבוץ אישרה את ההסכם ברוב מכריע.
להלן מספר דוגמאות לספסרות בקרקעות מדינה שהגיעו להליכים משפטיים בתקופה האחרונה:
מושב אליפלט - קרקעות של האגודה ליד הכנרת בחוזה ל-12 שנה הועברו לחקלאי מכפר יובל, לחברה העוסקת בגידול אבוקדו ולמגדל בקר בשם אחמד ענאן. מנהלי אליפלט ניסו להטעות את הוועדה, בראשות השופטת עינת רביד, אבל היא פסקה, כי "בשטחי האגודה נעשו הפרות חמורות של החוק.. בין בהסכמה ובין בעצימת עין".
השופטת קבעה, כי "אם האגודה אינה מסוגלת לעבד ולשמור על הקרקעות כאשר אינה משתמשת בהן לעיבוד עצמי, הרי שיש לפעול על פי החוק ולהחזיר את הקרקע למדינה, אשר תיתן אותה לאגודה אחרת אשר תוכל להשתמש ולשמור על הקרקע". השורה התחתונה: מושב אליפלט נקנס והקרקע שהושכרה הופקעה.
מושב פורת - חבר במושב, עוזי חג'ג', בידיעת האגודה השיתופית, השכיר את חלקתו ואת מכסת המים שלו לאשרף ומחמוד תהא מקלנסואה. ועד אגודת המושב ניסה להתחמק מכל קשר לעניין, אבל נקבע כי יש לו אחריות. השופטת רביד פסקה, כי "זכויות משפחת חג'ג' ואגודת מושב פורת בקרקע נשוא התביעה יופקעו ויוחזרו לרשות מקרקעי ישראל". עם זאת, בגלל שמדובר בעבירה ראשונה שעליה נודע, ניתנה אפשרות של תשלום כופר.
מושב כפר יעבץ - חבר המושב אריה שעתל הקנה לסמיר קחמאן זכות עיבוד ושותפות בגידולים בקרקע ובמכסת מים שבחזקתו, ללא היתר. בפעם הראשונה נפסק קנס ושעתל ספג התראה לעתיד. כשחזר על העבירה, באותה קרקע עם אותו שוכר - הוחלט על הפקעת הקרקע והחזרתה לרמ"י.
מנכ"ל רמ"י, עדיאל שמרון, קיבל לפני שבועות אחדים תלונה של עו"ד משה באדר, חבר מושב בית נקופה ליד אבו גוש, שמנהל מערכה ארוכת שנים נגד המתרחש במושב בתחום השימושים החורגים וההשכרות לגורמים מחוץ לבית נקופה: 500 דונם לחקלאות ומכסת המים שצמודה להם הושכרו לחברת יקבי ברקן, שנטעה שם כרם במחיר של 700 שקל לדונם לשנה; מכון התערובת, הצרכנייה, מחסן כלי העבודה, בית האריזה והמרפאה הושכרו לפעילות מסחרית; כמעט כל הלולים ליד בתי המגורים הפכו לעסקים; אפילו בית הכנסת הפך לבית קפה.
מרמ"י נמסר: "עבירות על חוק ההתיישבות נאכפות על ידי הרשות המוסמכת במשרד החקלאות. הפיקוח והחקירה מתבצעים על ידי חוקרי הסיירת הירוקה. במקרים חריגים ובוטים אנו מתערבים ונוקטים בסנקציות שברשותנו. כך למשל לא אישרנו פיצול נחלות במושב בצפון עד לתיקון כל ההפרות בחוק ההתיישבות. עבירות על פי חוק זה נאכפות על ידי פרקליט מיוחד בפרקליטות המדינה".
הפרקליט המיוחד בו מדובר הוא עו"ד אריאל אררט מפרקליטות מחוז ת"א, התובע בכל התיקים העוסקים בהפרת חוק ההתיישבות. עמדת המדינה היא שהתביעות הללו מסייעות בשמירת קרקע, בשמירת החקלאות, במניעת מונופולים חקלאיים של אנשי עסקים, במניעת שימושים לא חקלאיים בקרקע ובמניעת השתלטות על שטחי מרעה. מדיניות התביעה היא, שאין בעיה עם שותפויות אמת, בהן החקלאי לוקח חלק אפילו של 30% בלבד בהשקעות, בסיכון ובתמורה, אבל זאת בתנאי שמדובר בשותפות אמת.
ועדה חדשה, שאלות ישנות: צפוי טיפול בקרקעות הזמניות
מאז תקופתו של אריק שרון כשר החקלאות וכשר השיכון, כמעט בכל רגע נתון פועלת ועדה ציבורית כלשהי הדנה בבעייתיות של קרקע חקלאית וזכויותיו של החקלאי בקרקע, הן בקרקע החקלאית והן בתחום המגורים. ראוי לזכור, שפסק הדין החברתי החשוב ביותר ניתן בענייני קרקע חקלאית, בעתירת הקשת הדמוקרטית המזרחית, ובו הוטבע המושג "צדק חלוקתי". רק לאחרונה פעלה במשרד החקלאות ועדת שרה אייל, שהמליצה על תיקוני רגולציה והקלה מסוימת במגבלות החמורות על שותפויות בין חקלאים, בתוך האגודה ומחוץ לאגודה. המלצות הוועדה לא הבשילו לביצוע.
לאחרונה מסיימת את ישיבותיה הוועדה לייעול השימוש בקרקע חקלאית, שהוקמה ביוזמת שר האוצר משה כחלון ושר החקלאות אורי אריאל. חברים בוועדה היו"ר ערן ניצן, סגן הממונה על התקציבים באוצר; מנכ"ל רמ"י, עדיאל שמרון; המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), ארז קמיניץ; ומנכ"ל משרד החקלאות, שלמה בן אליהו.
השאלות שהוועדה הזו צריכה להתייחס אליהן סוף סוף ברצינות הן: האם לאור ההכרח לפעול ביחידות קרקע גדולות יש מקום לרפורמה ואולי אפילו ביטול משטר הנחלות, בעיקר במושבים? האם יש מקום לאפשר הקמת שותפויות אמת בין חקלאים לבין אנשי עסקים מחוץ לאגודה, לריכוז קרקע ומים בהיקפים גדולים? איך מתמודדים עם תהליכים של קרטליזציה בחקלאות, שגם כך נהנית מפטורים מחוק ההגבלים; האם יש מקום להארכה משמעותית בתקופות חכירה של קרקע זמנית מ-3 שנים אפילו עד 21 שנים, כדי לאפשר השקעות בקרקע ויציבות? אולי יש מקום לפחות לניסיון לשווק קרקעות חקלאיות זמניות, אותם 1.2 מיליון דונם שאינם בתנאי נחלה, בדרך של מכרזים? איך מבצעים רפורמות כאלה שיבטיחו את הורדת מחירי התוצרת החקלאית ואילו הסדרים מתחייבים בהקשר של הגבלים עסקיים?
סביר שהוועדה לייעול השימוש בקרקע חקלאית תהיה זהירה מאוד בהתייחסות לבעיה של משטר הנחלות, כי ממול עומדים לא רק אתוס ציוני וזכויות היסטוריות, אלא גם כוחות פוליטיים לא מבוטלים. ערן ניצן, המנסה לגבש קונצנזוס בין חברי הוועדה, אמר ל"גלובס", כי "הוועדה בוחנת את הסוגיה לאור הצורך לטפל ביוקר המחיה. בזמן הקרוב נגיש לשרים את ההמלצות בקשר לקרקעות הזמניות, ונמליץ על האפשרויות לשפר את ההיבט הקנייני של הקרקעות הזמניות באופן שייעל את השימוש בה ויאפשר בסופו של יום לייצר תוצרת חקלאית טובה יותר וזולה יותר, באופן שתואם את מגמת הממשלה להוריד את יוקר המחיה".
מזכיר התנועה הקיבוצית, ניר מאיר: "חוק ההתיישבות החקלאית קובע בעיקרו כי מי שחוכר קרקע חקלאית ומחזיק במכסת מים ממדינת ישראל, יעבד את הקרקע ויעשה שימוש במכסת המים שהוקצתה לו בעצמו, ולא יעבירם לשימושם של אחרים. עקרון זה מקובל על הקיבוצים ומכובד על ידם מזה למעלה ממאה שנים.
"יחד עם זאת, וכפי שמתיר החוק, ניתן ואף רצוי לקיים שותפויות ועיבוד משותף ע"י מספר חקלאים או יישובים, ובמקרים רבים יש אפילו לעודד זאת לצורך עיבוד יעיל יותר של הקרקע וניצול יתרון לגודל בחקלאות המודרנית ומול אתגרי הסחר הבינלאומי. באופן כזה פועלים רבים מהקיבוצים, ברשות ובהיתר כדין, במסגרת של רפתות משותפות וגידולי שדה ומטעים משותפים.
"יש לאפשר בצורה חופשית יחסית התקשרויות כאלו בין הקיבוצים לבין עצמם, ובין הקיבוצים לבין אגודות מרכזיות בהן חברים הקיבוצים. באופן דומה יש לאפשר התקשרויות כאלו בתוך ומול המשק המושבי.
"כמו כן יש לאפשר גם היתרים להתקשרויות של קיבוצים ומושבים עם חברות עיבוד וחקלאים פרטיים בהיקפים מוגבלים, וזאת הן במקרים הדורשים התמחות מיוחדת והן על מנת לאפשר גישה של גורמים נוספים לייצור החקלאי.
מזכיר תנועת המושבים, מאיר צור: "תקן הנחלה כפי שהוא כיום אינו מאפשר, במרבית תחומי החקלאות, התפרנסות אך ורק מחקלאות, וזאת בשל גורמים כלכליים ואגרוטכניים שונים, בין השאר עקב התייקרות תשומות ושכר, חוסר כוח אדם, חוסר מתגבר במים והתייקרות של מאות אחוזים במחירי המים, היעדר תמיכות למשק המשפחתי החקלאי, חוסר יכולת לגייס הון בשל היעדר תשתית של זכויות יציבות בקרקע שתשמש כמנוף לגיוס כזה, הפיכת ענף החקלאות לענף עתיר הון, ואי יציבות באשר למדיניות החקלאית של מדינת ישראל.
"תנועת המושבים מתנגדת לסחר פרוע ולא מבוקר באמצעי הייצור שהוקצו על ידי המדינה לאגודה ולחקלאים. עמדתנו הינה כי כל מודל חייב להיות כזה שמשמר עדיפות לחקלאי המושב ובינם לבין עצמם, ולפיכך יש לפעול לשימור וחיזוק המודל של האגודה החקלאית במושבים.
"לפי מודל זה, בעלי הנחלות הינם כולם חברים באגודה החקלאית, והאגודה החקלאית מופקדת על מכסת המים והקרקע החקלאית שבמשבצת עבור כל חבריה. מודל זה הינו כלי הכרחי וחשוב כדי להקל בקשיים הנגרמים בשל תקן נמוך מדי לאדמות חקלאיות בנחלות הבודדות. ניוד קרקעות חקלאיות בין חברי האגודה בעלי הנחלות לפי הצרכים ואפשרויות העיבוד נותן את הגמישות המידתית.
"האגודה יוצרת בדרך זו מעין 'באפר' ורזרבה קרקעית לעיבוד חקלאי, אשר כפופה לרגולציה הפנימית שלה בין חבריה, ומשמרת את הקרקע החקלאית שבמשבצת במצב של עיבוד ותחזוקה מתמשכים, תוך יתרונות של איגום משאבים. מצב זה מאפשר לחבר אגודה בעל נחלה או לבן הממשיך שלו לחזור לעיבוד חקלאי גם אם חלה אצלו הפסקה זמנית כזו או אחרת מסיבות שונות, או אם התעוררה ההזדמנות המתאימה מבחינה כלכלית וחקלאית.
"אחד העקרונות המנחים שלנו הוא שבמסגרת האגודה החקלאית ניתן לקיים את הרצף הדורי - שהוא קריטי לצביונו של המרחב הכפרי. הפעלה נכונה ומידתית של חוק ההתיישבות החקלאית, שתאפשר את הניידות הפנימית בקרקעות באגודה החקלאית, הינה חלק בלתי נפרד ממודל זה".
עו"ד דודו קוכמן, מזכ"ל תנועת כפרי האיחוד החקלאי: "בישראל אין הגנה על החקלאות ועל הזכות להתפרנס מחקלאות, זכות שקיימת בחקיקה בארצות רבות. העדפת הגודל רומסת את חקלאי המשק המשפחתי ומאלצת אותו לגדול או לחדול ובכך פוגעת המדינה בפיזור אוכלוסייה ובעסקים הקטנים ומאיימת על ביטחון המזון. מספר החקלאים ביחס לאוכלוסייה הפך לנמוך בין מדינות ה-oecd וגילם הממוצע עבר את 60. אם לא תהיה חשיבה מחודשת המתייחסת ליכולתו של הפרט לגוון את פרנסתו בתחום החקלאות והכפר, תוך התאמת ההגדרה למציאות המודרנית, יסבלו המדינה והחברה מהשלכות הרסניות. הכתובת על הקיר כבר מספר שנים אך בממשלה אדישים. "יחד עם זאת, למרות הכעס והתסכול מהפסיקה ומהרגולציה הדרקוניים, יש פעולות שתלויות בחקלאים - התארגנות מקומית בקניית תשומות, בעיבוד עצמי משותף ובשיווק מאורגן של התוצרת החקלאית ולנצל את היותם של החקלאים פטורים מחוק ההגבלים".