משה אשר / צילום: אוריה תדמור
רשות המסים היא אחת הרשויות הכי לא שקופות לציבור, בעיקר בשל חובת הסודיות המוטלת עליה לשמור את פרטי הנישומים. בדוח הנוכחי מספק המבקר הצצה אל מאחורי הקלעים של עבודת הרשות, תוך שהוא מותח ביקורת על הליך קבלת החלטות המיסוי המקדמיות ("פרה-רולינג"). אותן החלטות ניתנות במקרים בהם פונים נישומים מראש לרשות המסים, מציגים מתווה של עסקה נתונה שהם עומדים לבצע או שכבר בוצעה, ומבקשים מהרשות לאשר להם את היבטי המס וחבות המס הכרוכים בעסקה.
דרך נוספת לקבלת החלטת מיסוי מקדמית היא בהסכם - מסגרת חוזית שבה מציג הנישום מסכת עובדתית מסוימת של עסקות, ועל בסיסה קובעת הרשות את השלכות המס. הטיפול בבקשות למתן החלטות מיסוי מקדמיות נעשה על ידי החטיבה המקצועית ברשות המסים.
אז איך מתקבלות חלק מהחלטות המס הדרמטיות ביותר? בדיקת המבקר מגלה כי הן ללא תיעוד, עם סתירה בין החלטה אחת לאחרת באותו עניין ובחוסר שקיפות. המבקר מצא כי מעבר לאי-השקיפות של הרשות ואי-פרסום ההחלטות המקדמיות (חרף החלטות ועדה שעסקה בנושא כי יש לפרסמן), גם ברשות עצמה לא יודעים בוודאות איך מתקבלות ההחלטות הללו שמשמעותן מיליוני שקלים לעתים, ואף יותר. בנוסף, ברשות לא יכולים לשחזר את השיקולים שעמדו מאחורי ההחלטות, ויש חוסר שוויוניות בהתייחסות לנישומים השונים המקבלים החלטות אלה. הגם שהמבקר נמנע מלומר זאת באופן חד, מהדוח עולה כי שורר חוסר סדר בכל הנוגע להחלטות הדרמטיות הללו.
בין הליקויים המשמעותיים שמצא המבקר נמצא היעדר קווים מנחים לטיפול בהחלטות מיסוי ובקרה עליהן. המבקר מצא כי רשות המסים לא פרסמה הבהרה מהם הקווים המנחים לסיווג בקשה מנישום לחוות דעת לגבי היבטי מיסוי כ"בקשה החלטת מיסוי" או כ"פנייה/אישור". וכך, חלק מהבקשות עובר לטיפול המשרדים האזוריים (מס הכנסה, מע"מ ומיסוי מקרקעין). לכאורה מדובר בעניין טכני, ואולם לא כך הדבר. במקרה שבו סווגה בקשה כ"פנייה", עלה מהביקורת כי אין כלל תיעוד של הבקשה במערכת הממוחשבת שהוקמה לטיפול בבקשות אלו. כלומר, הבקשה, המענה לבקשה והמסמכים שעליהם התבססה החלטת הרשות - אינם מתועדים ואין אפשרות לבקר את ההחלטות ולפקח עליהן.
עוד נמצא, כי הטיפול בבקשות להחלטות מקדמיות יכול להגיע לחודשים רבים, ואפילו עד מעל לשנה באחד המקרים. מדובר באחת הטענות המרכזיות של מומחי המס - עורכי הדין ורואי החשבון - נגד רשות המסים, שטוענים כי היא מכשילה מדי יום כמעט עסקאות של מיליוני שקלים בשל הזמן הממושך, שנע בין 9 ל-12 חודשים במקרה הטוב, שלוקח לעובדי הרשות לקבל החלטות.
כעת מאשר מבקר המדינה את תחושות המייצגים וקובע כי הוועדה לבחינת מתן החלטות מיסוי, שעל בסיס המלצותיה הוסדר בחקיקה מנגנון החלטות המיסוי, המליצה לקבוע בנוהל פנימי כי הטיפול בבקשה ייעשה בתוך 120-90 ימים מיום מסירת כלל המסמכים והנתונים לצורך מתן ההחלטה; ואולם - המלצה זו לא יושמה. על פי נתוני הרשות לשנים 2007-2015, לעתים ארך הטיפול בבקשה זמן רב, ובמחלקת חוקי עידוד אף הגיע לכדי 400 יום.
המדינה מאבדת כסף רב
משרד המבקר בדק את נתוני הבקשות להחלטות מיסוי שהמבקשים חזרו בהם, העולים מתיעודן במערכת הממוחשבת. על פי נתונים אלו, מדי שנה מתקבלות כ-100 בקשות כאלו, טרם מתן החלטת המיסוי. המשמעות הישירה של חזרה מבקשות כאלה היא כסף שלא נכנס לקופת המדינה בדמות מס, ובמקרים רבים גם הרבה מאוד כסף שלא נכנס למשק לאחר שעסקה כזו או אחרת נכשלה.
בבדיקת בקשות שנמשכו במחלקת אופציות לעובדים מאז ינואר 2010 ועד מאי 2016 עלה, כי בתקופה זו מבקשים חזרו בהם מ-77 בקשות מתוך סך של 2,047 בקשות שטופלו. זמן הטיפול שחלף ממועד הגשתן של בקשות אלה ועד מועד משיכתן היה 276 ימים. במחלקת מיזוגים ופיצולים נמצאו בתקופה הנקובה 175 בקשות שנמשכו מתוך 1,555 בקשות שטופלו בתקופה זו.
עוד מצא המבקר כי רשות המסים לא מתעדת את הליכי בדיקות הבקשות להחלטות מיסוי. הביקורת העלתה כי ככלל, המסמכים המבססים את החלטת המיסוי אינם נשמרים, ברשות אין נוהל לבניית תיק החלטת מיסוי שבו יישמרו כל המסמכים החשובים לגביו, ולכן המסמכים הללו אינם מתועדים - לא בתיקייה פיזית ולא במערכת הממוחשבת של החלטות מיסוי.
ממצא נוסף מגלה שלמרות שרשות המסים פתחה בשנים האחרונות "מסלולים ירוקים" לקבלת החלטות מיסוי, שמטרתם הייתה לקצר, לזרז ולייעל את ההליכים - בתוכנית העבודה של החטיבה המקצועית לשנת 2015 צוין כי החטיבה פועלת להעביר 19 סוגי החלטות מיסוי מסוימות למסלול הירוק, אך 17 טרם הועברו עד למועד סיום הביקורת.
אחת הבעיות המרכזיות הנוספות שמעלה הדוח היא אי-העקביות שהתגלתה בהחלטות המיסוי הניתנות באותן סוגיות מס. המבקר מצא כי כמה החלטות מיסוי שפורסמו והתייחסו לאותה סוגיית מס - סותרות זו את זו. ההחלטות לא כללו הנמקות המבארות את הסיבה להבדל ביניהן, ולא קבעו אם שוני זה מבטא שינוי בעמדת הרשות או שהוא נובע מנסיבות מיוחדות של כל מקרה ומקרה.
מרשות המסים נמסר כי "לאור חוק הגנת הפרטיות, ובהתאם להוראות פקודת מס הכנסה, לא ניתן לפרסם את כלל החלטות המיסוי המתקבלות באופן מלא". לגבי זמני הטיפול בבקשה להחלטת מיסוי: "ככלל, קיים שוני רב באופי ובמשך הטיפול בהחלטת מיסוי בין המחלקות השונות. עם זאת, החטיבה המקצועית שמה לה למטרה לצמצם את זמני הטיפול בהחלטות מיסוי בכל המחלקות". לגבי המסלול הירוק: "הליך יצירתו של מסלול הירוק אינה פשוטה וכרוכה בהשקעה רבה ושיתוף גורמים רבים ברשות המיסים. לכן, קצב פרסום המסלולים הירוקים אינו תמיד תואם את תוכנית העבודה בשל אילוצי זמן וסדרי עדיפויות".