שלי יחימוביץ' / צילום: אוריה תדמור
הפטור ממיסוי הרווחים, לו זוכות קרנות הון סיכון, ורשות המסים בכללה - זכו לקיתונות של ביקורת בדיון שהתקיים היום בוועדה לענייני ביקורת המדינה בנושא הטבות המס לקרנות הון זרות, ובראשן קרן אייפקס. יו"ר הועדה ח"כ שלי יחימוביץ' תיארה כיצד, לטענתה, רשות המיסים העניקה הטבות מס לקרנות שמזיקות למשק הישראלי, "בלא סמכות לעשות כך, ובלי ללמוד את לקחי אייפאקס [שזכתה ב-2015 לפטור ממיסוי הרווח במכירת תנובה לחברת מזון סינית, מ' ר']״ והדגישה כי הרשות לא הפנימה, לדעתה, את דוח מבקר המדינה שפורסם בחודש שעבר.
מדוח המבקר עלה כי למעשה רשות המסים מחלקת "מתנות" - הטבות או פטור מלא ממס - בשווי מיליארדי שקלים לקרנות הון ללא סמכות חוקית. בין היתר, ניתנו הטבות מס מרחיקות לכת לקרן אייפקס (מכונה בדוח "קרן א'"), זאת מבלי שנבדקה התועלת והתרומה של השקעות הקרן למשק ביחס לעלות ההטבות.
בסיום הדיון היום אמרה יחימוביץ כי קיים "צורך אקוטי" לקבל חוות דעת מהיועץ המשפטי לממשלה בשאלת העדר ההסמכה, האפשרות לתת את הפטור ממס לפני שיוסדר החוק. "גם אם בפרשנות פלפולית של סעיף 16א לפקודת המסים [מכוחו ניתן היום הפטור] זה היה אפשרי, התוצאה בסוף היא טרגית למשק הישראלי. אם אייפקס תרצה לקנות את בזק, שוב נהיה עדים לשוד של קופת המדינה".
יוזכר כי המבקר מצא שמאז שנות ה-90 מנהל רשות המסים עושה שימוש בסעיף 16א' לפקודת מס הכנסה, המעניק לו "סמכות להחזיר מס לתושב חוץ" - כדי לתת החלטות מיסוי מקדמיות המעניקות הקלות במס לקרנות הון ולמשקיעים הזרים בהן, לרבות פטור על רווחים, ריבית ודיבידנד (במקום להשתמש בסמכות להחזר בדיעבד שלמס ששולם). הקלות אלה, טוען המבקר, ניתנו לאורך השנים במיליארדי שקלים במצטבר בלא שנקבעה לכך הסמכה מפורשת בלשון החוק.
עוד בליקויים שנמצאו: הקלות מס ניתנו שלא בהתאם לתנאי סף שהרשות עצמה קבעה בהוראות הביצוע שלה, ובמקרים רבים אף סתרו את תנאי הסף; ליקויים בפיקוח הממונה על ההגבלים העסקיים על גופים מונופוליסטיים; לא נעשתה בדיקה של התועלת המשקית למתן הפטור לקרן אייפקס; החלטת המיסוי שניתנה לאייפקס בעסקת תנובה לא דרשה מהקרן תנאים בסיסיים כמו פיזור השקעות או השקעה כנגד הקצאת מניות; ולא נבדק מהי תרומתן של ההטבות לשוק העבודה, והאם חל בעקבותיהן גידול בהשקעות בפריפריה, למשל.
שאלת המיסוי של קרנות ההון בישראל לא הוסדרה בחקיקה ייעודית, ומכיוון שכך, לכאורה, חלים על קרנות אלו כללי המס הקבועים בפקודת המס לגבי מיסוי יחידים ושותפויות. על פי פקודת המס, מנהל רשות המסים רשאי, בהתאם לבקשות המגיעות אליו, לתת החלטת מיסוי ולערוך הסכמי מיסוי עם הקרנות. עוד על פי חוק, חל איסור על "מתן הנחות והקלות" מס לנישומים, אלא מכוח חוק או מכוח סמכות מוגדרת בחוק. מכוחן נתן מנהל רשות המסים את ההקלות האמורות.
"לא נאפשר עסקאות בנדל"ן, רכישת בנקים וחברות ביטוח"
בשנת 2007 רכשה קרן אייפקס את גרעין השליטה בחברת תנובה בהיקף של כמיליארד דולר, ואז הרוויחה מהמניות והדיבידנדים מיליארדי שקלים - שעל פי דוח המבקר למעשה הושגו שלא כדין: מהדוח עולה, כי החלטת המיסוי שניתנה לקרן בעסקת תנובה לא דרשה מאייפקס תנאים בסיסיים כמו פיזור השקעות. קרן אייפקס, קבע המבקר, לא הזרימה כספים לתנובה, אלא להפך - משכה ממנה דיבידנדים הנובעים, בין השאר, ממימוש נדל"ן - וגם על דיבידנדים אלו היא קיבלה פטור מוחלט ממס.
בדיון היום, שהיה הראשון שהתקיים בעקבות דוח מבקר המדינה 68א ועסק במיסוי קרנות הון, ולאחר שפירטו נציגי משרד מבקר המדינה את עיקרי הליקויים ("במקרה של קרן אייפאקס ראינו העברת כספים אך לא ראינו שום השפעה על המשק הישראלי בתוספת מקומות עבודה ובהשקעות") - פירט משה אשר, מנהל רשות המסים הפורש, את הצמיחה למשק שגרם הפטור האמור, והגן עליו תוך השוואה למקובל במדינות אחרות.
לאחר שהזכיר אשר את הרקע לקיומה של קרן הון סיכון, כשותפות המאגדת משקיעים בסכומים שונים. הוא תיאר כיצד "לאורך השנים עשרות רבות של קרנות הון סיכון גייסו למעלה מ-15 מיליארד דולר, הכסף נכנס לחברות ובלי זה לא היינו איפה שאנחנו נמצאים היום. כל ההייטק הישראלי, החל בהטבות שניתנו לקרנות הון סיכון".
בהתייחסו לסעיף 16א שאפשר את ההטבה, ציין מנהל רשות המסים כי "אם יש בעיה משפטית במתן הפטור, היא קיימת בכל הקרנות המוטבות. למרות שהסעיף מדבר על החזר, כולם קיבלו את ההטבה מראש ולא בדיעבד וזאת מפני שמשקיעים זרים לא יסכימו להיכנס לבירוקרטיה של החזרים. הדבר הזה הוא גם ברוב מדינות הנותנות פטור מרווח הון".
אשר אמר ש"כרגע יש הצעת חוק שנמצאת בוועדת הכספים, שבה יוסדרו הקריטריונים [לפיהם יינתן הפטור, מ' ר'] וייכתב במפורש כי הפטור יינתן מראש". הקריטריונים, הוסיף, פורסמו בעבר באמצעות חוזרים שהופצו - אך "לאחרונה, אספנו את כל החריגים וניסחנו קריטריונים חדשים והם יפורסמו בקרוב".
בהתייחסו לקרן אייפקס ציין שהייתה בעברה קרן הון סיכון כמו כולן, ובתחילה השקיעה רק בהון סיכון ואמנם לא שילמה מסים. לימים שינתה את דפוס ההשקעות ועברה להשקעות בחברות גדולת וקיימות (Private Equity) ובתקופה זו שילמה את המס כנדרש, כשהסכום שהזכיר אשר היה 700 מיליון שקל.
"החקיקה בישראל בדומה לכל העולם קובעת שרווח הון של משקיע זר בישראל פטור ממס וזאת כדי לעודד השקעות בישראל. אנחנו לא אומרים במה להשקיע, אנחנו לא אומרים כמה עובדים להעסיק, זו מדיניות שמקובלת ללא שום תנאי. הפטורים שאנחנו נותנים זה לב ליבו של הביזנס" אמר אשר.
"אנחנו מנהלים את המדיניות לפי המקובל בעולם ומכוונים לתחומי פעילות שרואים בהם ערך מוסף", הדגיש. "לא נאפשר עסקאות בנדל"ן, רכישת בנקים וחברות ביטוח. כן נאפשר השקעות בתעשייה בתחומים שיש להם פוטנציאל למשק ולחברה".
עידוד ההון האנושי
את יחימוביץ', כאמור, הדברים לא שכנעו. "מדוע אתם ברשות המסים לא מתכתבים עם המציאות ומעדכנים את הפרשנות שלקחתם לעצמכם לסעיף 16א?", שאלה, וציינה, בביטוי שהפך שגור, כי "רשות המיסים נטלה לעצמה את תפקיד המחוקק" - תיאור אליו הצטרף ח"כ מיקי רוזנטל.
יחימוביץ' הוסיפה ואמרה כי ״הפטור ממס שניתן לאייפקס הוא דוגמה חיה לכך שהטבות המס ניתנות לעיתים לחברות שלא רק שאינן מועילות למשק, אלא אף מזיקות לו. באה קרן זרה, עושה סיבוב על הגב שלנו, של התעשייה, התעסוקה, החקלאות, הכנסות המדינה - לוקחת שלל, משלמת 0 אחוז מס ונעלמת, ורשות המסים מסרבת להפיק לקחים. אין קריטריונים של תרומה למשק הישראלי, אין שקיפות, וההטבות ניתנות שלא בסמכות, תוך ניפוח סעיף קטנטן ושולי בחוק לממדים של מדיניות מיסים נרחבת שתועלתה מעולם לא נבדקה".
הביקורת כלפי רשות המסים הגיעה גם מכיוון האקדמיה: פרופ' אבי בן בסט, מבכירי הכלכלנים בישראל, תיאר בדיון כי שיטת ההטבות במס לפתרון בעיות, כמו יעדים לאומיים שיש בהם כשל שוק "היא שיטה גרועה ביותר" ועדיף להתערב באמצעות תמריצים. פרופ' יוסף אדרעי, שמומחיותו בדיני מס, ציין כי "אני לא מכיר אף מחקר שמוכיח שבלי השקעות לא הייתה קמה תעשיית ההייטק. המשאב העיקרי בישראל הוא לא ההטבה במס, אלא ההון האנושי", ואותו יש לתמרץ, לדעתו. "בכל העולם, המדיניות המיסויית הפוכה. מזה חמש שנים כל העולם משתתף במאמץ להפסיק את תמריצי המס לייצוא. לפי עיקרון המס האחד - אתה נותן הטבת מס בתנאי שהצד האחר משלם מסים".
הסברים נוספים שנתנו נציגים שונים של רשות המסים (בין השאר, "הפטור ממס ניתן ללא הבחנה בין חברת הייטק לבין חברה כמו תנובה") - רק ליבו את האש אצל יו"ר הוועדה: "זה אבסורד, אנחנו רואים את הנזק, את העדר התועלת למשק, את ההפסדים להכנסות המדינה, ורשות המסים דבקה בפלפולי סעיפים משפטיים", טענה יחימוביץ'. "הפרשנות שלכם מזיקה למדינה. למה אני לא שומעת, שנוכח השינוי והניסיון המצטבר יש מחשבה חדשה? למה לא שמעתי שתהיה הצעת חוק שתבדיל בין המסלול של קרנות פרטיות (Private Equity) לקרנות הון סיכון?" הוסיפה ושאלה.
לאחר שאחד מנציגי רשות המסים ציין כי לולא היה ניתן, בזמנו, האישור לאייפקס - היתה הרשות עומדת לביקורת שיפוטית בבית המשפט, הביע ח"כ רוזנטל תרעומת: "אתם תאפשרו לאייפקס לרכוש את בזק רק כדי שהם לא ייקחו אתכם לבית משפט?! זה מה שאמרת! אתם מעודדים חברות לעשות סיבוב על המשק הישראלי", קבע העיתונאי לשעבר, במה שנקרא כמו ביטחון בתוצאה אליה היה מגיע בית המשפט.
עמדת מנהל תחום מיסוי בינלאומי במשרד הכלכלן הראשי, שהשתתף אף הוא בדיון, היתה כי "הנושא עבר את הייעוץ המשפטי של רשות המיסים" ועם זאת "אין ספק שאנחנו מעדיפים שהחוק יתוקן עם קריטריונים ברורים, ואנחנו מעדיפים שיפורש שיהיה פטור מראש ולא החזר".
בתום הדיון, לאחר שנקבע, כאמור, כי הוועדה תפנה ליועץ המשפטי לממשלה לקבלת עמדתו - סיכמה יחימוביץ' את הביקורת בכך שרשות המסים "לקחה פרצה בחוק שהיא סעיף 16א לפקודת המסים, והשתמשה בה כדי להעניק פטורים מופלגים ממס בלי בקרה, בלי לאמוד את התוצאות של הפטור הזה, ובלי לבדוק את התועלת המשקית שעולה ממנו (הכנסות מדינה, צמיחה, עידוד הפריפריה, עידוד תעסוקה ועוד קריטריונים בסיסיים שמשמעותם תרומה למשק הישראלי). לא ראינו [בדיון היום, מ' ר'] אפילו כוונה של רשות המסים להכניס משהו מהדברים האלה לקריטריונים בעתיד".