אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים היוצאת / צילום: רפי קוץ
בחודש דצמבר של שנת 1804 הכתיר עצמו נפוליאון לקיסר צרפת. במהלך טקס ההכתרה הקפיד הקיסר החדש להניח את כתרו על ראשו בעצמו. בכך ביקש נפוליאון להדגיש לציבור כי הוא מקורה המוחלט והבלעדי של סמכותו. נזכרתי בחשש הקיסרי הזו מפני מראית-עין של סמכות לא מוחלטת כשנתקלתי בתגובת היועץ המשפטי לממשלה לפרשת פיטורי מנכ"לית משרד המשפטים אמי פלמור, שהסתיימה השבוע.
בהודעתו לתקשורת ציין מנדלבליט כי קיימים קשיים משפטיים בפיטורי המנכ"לית על-ידי שר בתקופת ממשלת מעבר, אלא שהקשיים האלה אינם עולים כדי מניעה. המסר שביקש היועץ להעביר היה ברור: שר המשפטים אמיר אוחנה, ככל חבר אחר בממשלת מעבר, אינו רשאי להחליף את מנכ"ל משרדו ללא רשותי. הפעם אישרתי את הפעולה הזו, אך באותה מידה עלול הייתי לפסול אותה. אני הוא שמניח את כתר השלטון, ואני הוא שמאשר את הסרתו.
אלא שתזת ממשלת המעבר המוגבלת בכוחה ונזקקת לאישורם של היועצים המשפטיים בכל צעד משמעותי שלה, עומדת על כרעי תרנגולת. וכמו במקרים אחרים, גם כאן הקול מתגבר כשהטיעון נחלש. מנדלבליט - נאמן לדרכו - בורר את מלחמותיו. הוא מנחש כבר מה מצפה לו בקדנציה הקרובה עם שר משפטים לעומתי, ולא בטוח שנכון לו לפתוח במערכה הצפויה דווקא דרך הקרב על איוש לשכת המנכ"ל. גם הוא יודע שהמגבלות על השרים בזמן ממשלת מעבר הם לא עוד מקרה של פיתוח והרחבה מצד הפסיקה והנחיות היועץ. הן המצאה מוחלטת מא' ועד ת'. עולם חדש שנברא יש מאין. לא זה יהיה הקרב הראשון שלו במלחמה על לב הציבור.
הביטוי "ממשלת מעבר" כלל אינו מופיע בחוק יסוד: הממשלה
כדי להתחיל להבין עד כמה מדובר בהמצאה, מספיק לעיין בחוק יסוד: הממשלה. קריאה מהירה שלו תגלה כי הביטוי "ממשלת מעבר" כלל אינו מופיע בו. הביטוי השגור כל-כך על לשוננו ומתאר את הממשלה המכהנת מזמן ההכרזה על מועד בחירות מוקדמות ועד הקמת ממשלה חדשה, שונה מזה שהחוק עושה בו שימוש.
החוק מתייחס אך ורק לביטוי "ממשלה יוצאת", והכוונה היא לממשלה המכהנת מיום הבחירות ועד הקמת הממשלה החדשה. ביחס אליה קובע סעיף 30, שכותרתו "רציפות הממשלה", כי "עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה, תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה". לשלב המוקדם יותר, זה שמתחיל כבר במועד ההכרזה על הבחירות ומסתיים ביום הבחירות עצמו, חוק היסוד אפילו לא טרח להתייחס. הוא יצא מתוך הנחה ברורה שלא יעלה על הדעת להגביל ממשלה מכהנת עד לקיומן בפועל של בחירות חדשות.
ביחס לשאלה שהתעוררה בדבר סמכות הממשלה לפעול ממועד הבחירות ועד להקמת ממשלה חדשה, ביקש המחוקק להדגיש מעבר לכל ספק כי הממשלה ממשיכה לתפקד כרגיל ובאופן רצוף. על-פי החוק אין כל הבדל בין ממשלה רגילה לממשלת מעבר. הנחיותיו של מנדלבליט, כמו של שורת היועצים המשפטיים שקדמו לו, עומדות בניגוד גמור ללשונו של חוק יסוד: הממשלה ולרוח המנשבת ממנו.
הכלל הזה המעוגן בחוק היסוד לא הגיע משום מקום. הוא נשען על תוצריה של ועדה בראשות השופט ברנזון, שדנה בסוף שנות ה-70 בדיוק בנושא זה וקבעה כי "הקטנת התחומים הפונקציונליים שממשלת מעבר רשאית לפעול בהם תגרום למפנה דרסטי מדי מממשלה סדירה לממשלת מעבר, תפגום בתפקודו התקין של הממשל, והיא עלולה לפגוע בפעילות החיונית של מוסדות המדינה במקרה של משבר פתאומי".
המסקנות של ועדת ברנזון, כמו הוראותיו של חוק יסוד: הממשלה, ברורות לחלוטין: אין שום הבדל בין ממשלת מעבר לממשלה רגילה.
אלא שבאורח פלא הנחיות היועץ המשפטי לממשלה קובעות שורה ארוכה מאוד של מגבלות על השרים בממשלת מעבר. המקור לכך הוא שורת פסיקות סותרות של בית המשפט העליון. ניתוח קצר של ההחלטות האלה מגניב ללב חשד כי הן אינן נשענות על תפיסה ברורה וחד-משמעית של סמכויות "ממשלת מעבר". אלה נראות יותר כחומר ביד היוצר. ברצותו מאריך, וברצותו מקצר. הציניקנים הפוליטיים יאמרו שהן מבקשות להצדיק תוצאות פוליטיות מסוימות ולהכשיל אחרות. תהיה זו משימה לא פשוטה להצליח לשכנע אחרת.
פסיקות סותרות ביחס לסמכויות ממשלת מעבר
הביקורת נגד עצם הלגיטימיות שבפיטורי פלמור, וזאת בזמן ממשלת מעבר - ביקורת שאליה הצטרף גם אהוד ברק - נשענת על פסיקתו של בית המשפט העליון ביחס למותר ולאסור בזמן ממשלת מעבר. לא רבים יזכרו שקביעות אלה חודדו לראשונה על-ידי בית המשפט ביחס לראש ממשלה מן העבר העונה לשם אהוד ברק, אשר ביקש לנצל את תקופת ממשלת המעבר כדי לקבוע עובדות בשטח.
גם ביום ה-12 שלפני בחירות 2001 המשיך ראש הממשלה לשעבר, אהוד ברק, לנהל משא-ומתן מתקדם מול הרשות הפלסטינית. על הפרק עמדה מסירה של קרוב ל-100% משטחי יהודה ושומרון. ברק עשה זאת כראש ממשלת מעבר מהסוג החלש ביותר. הממשלה שלו התפטרה, הקואליציה שלו התפרקה, והוא נהנה מאמונם של פחות מ-30 חברי כנסת. ממשלת מעבר או לא - ברק לא חשב לרגע לעצור.
עתירה שהוגשה לבית המשפט כדי למנוע מברק להגיע להסכם מדיני בשם הציבור הישראלי, שמזמן כבר לא תמך בו, נדחתה. השופטים ציינו כי חוק היסוד אינו מגביל את פעולות הממשלה, וכי יש להיצמד למסקנות ועדת ברנזון. השופט אהרן ברק ציין כי אומנם מרחב שיקול-הדעת של הממשלה מצומצם יותר בזמן ממשלת מעבר, אך ככל שרוצים לקבוע הגבלות עקרוניות לסמכותה של הממשלה, יש לעשות זאת באמצעות חקיקה ולא באמצעות פסיקה. בית המשפט קבע כי משא-ומתן מדיני בזמן ממשלת מעבר הוא לגיטימי, שכן יש בו צורך חיוני.
על הקביעה הזו חזר בית המשפט גם כאשר דן בעתירתה של לימור לבנת נגד אהוד אולמרט, שגם בימיו האחרונים כראש ממשלת מעבר, בשנת 2008, המשיך לנהל משא-ומתן עם הסורים ובמקביל גם עם הפלסטינים. השופטים חזרו על פסק הדין מתחילת שנות האלפיים ואישרו לראש הממשלה החבוט, שאמון הציבור בו היה בשפל של כל הזמנים לאחר ניהולה הכושל של מלחמת לבנון השנייה, לנהל משא-ומתן בחסות קמפיין הבחירות. גם הפעם בית המשפט מצא בזה צורך. כמובן - ללא כל צורך להסביר את הצורך.
בשעה שבנימין נתניהו ביקש, כראש ממשלת מעבר בשנת 1999, לסגור את האוריינט האוס, המוסד שהיווה סמל שלטון פלסטיני והפרת הריבונות הישראלית בלב לבה של ירושלים - הוא דווקא נחסם על-ידי בית המשפט. עתירה שהוגשה נגד ראש הממשלה הסתיימה בצו ביניים שאסר עליו להורות על פעולה מדינית משמעותית שכזו. והנה למדנו כי סגירת האוריינט האוס אינה יכולה להיחשב לצורך, אך מסירת שטחים יכולה גם יכולה.
הלאה: כינוס הוועדה לבחירת שופטים בראשות השר דניאל פרידמן נאסר בזמן ממשלת מעבר, בשעה שהשופטת דורית ביניש, אחת מחברות ההרכב שאסר זאת על פרידמן, נבחרה בעצמה בזמן ממשלת מעבר. מינויים של רבנים בזמן ממשלת מעבר נאסר, אך מינויים של חברי המועצה הבדואית זרזיר הותר, גם כשהדבר נעשה יום אחד לפני הבחירות. בית המשפט ציין כי מינוי חברי המועצה מבטא את הכבוד כלפיהם. מינויו של מנהל הטלוויזיה הערבית נאסר בזמן ממשלת מעבר, אך מינויו של מנהל טלוויזיה אחר אושר ללא כל קושי. למעשה, בית המשפט ראה בזה מהלך כמעט מתבקש.
הדמוקרטיה הישראלית מאבדת את אחיזתה
תזת ממשלת המעבר שהתפתחה בידי מערכת המשפט היא מקרה קשה ומובהק בו בית המשפט מתעלם מחוק יסוד, ושורה של יועצים משפטיים מחרה-מחזיקה אחריו. שכבת המשפטנים מפתחת קבצי הנחיות מפורטים המחייבים את חברי הממשלה למערכת כללים נוקשה המכפיפה את נבחרי הציבור לייעוץ המשפטי. אחת לכמה שנים נידונה הדמוקרטיה הישראלית לאבד את אחיזתה. הממשלה מסירה את כתרה, והיועצים המשפטיים מניחים אותו על ראשם. והם מקפידים להניח אותו על ראשם לגמרי בעצמם, כדי שלא תתרחש טעות ביחס למקור הסמכות.
הכותב שימש בארבע השנים האחרונות יועצה הבכיר של שרת המשפטים לשעבר איילת שקד ואחראי מטעמה על ענייני הכנסת והממשלה במשרדה. בנוסף, שימש מרכז ועדת השרים לחקיקה וכמרכז ועדת שקד-לוין להגברת המשילות בישראל. הוא בעל תואר שני במשפטים מהאוניברסיטה העברית.