חניה במרכז תל-אביב / צילום: shutterstock
האם דרישות לשלם כספים ל"קרן חניה" בעיר תל-אביב-יפו על-פי הוראותיה של תוכנית מתאר מקומית היו כדין, או שמא נעשו בחריגה מסמכות? על שאלה זו השיב בית המשפט העליון בראשית השבוע, כאשר קבע כי כספים ששולמו לקרן החניה של עיריית תל-אביב, על-פי תוכנית מתאר מקומית, שולמו כדין ולא נגבו על-ידי עיריית תל-אביב-יפו בחריגה מסמכות.
ברקע הדיון עמדה הבעיה המוכרת של מצוקת מקומות חניה בערים בכלל, ובעיר תל-אביב-יפו בפרט. בעיקרו של דבר, פעולות תכנוניות נעשות כיום יד ביד עם הסדרה של נושא החניה, והדין אף קובע "תקן" של מקומות חניה שיש להקים בסמוך לנכסים שונים הנבנים בעיר (תקן חניה).
המקרה שהגיע לפתחו של העליון לא עסק בכך אלא בחריג - מצבים שבהם ניתן היתר בנייה הסוטה מהוראות התקן, בכפוף לגביית תשלום עבור "קרן חניה", אשר אמורה לשמש להקמת מקומות חניה חדשים או הרחבת מקומות חניה קיימים באזור שבו מבוצעת הבנייה.
המקרה שהגיע לבית המשפט העליון סבב סביב ההסדרה של תקן חניה והאפשרויות לסטות ממנו בתקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה). תקנות החניה קובעות סטנדרט של תקן חניה, כלומר את מספרם של מקומות החניה שיש להקים בסמוך לכל נכס, כנגזרת של אופי השימוש בקרקע והיקף הבנייה בה. נוסח התקנות שונה מספר פעמים, כאשר השינוי המשמעותי האחרון התרחש בשנת 2016, אך הדיון בעליון התמקד בנוסחן של התקנות לפני תיקון 2016.
תקן החניה עצמו נקבע בתוספת לתקנות, אך הוא מאפשר כאמור גם לחרוג ממנו בתנאים הקבועים בו באמצעות "תחליף" של תשלום מצד מי שמקבל את היתר הבנייה לקרן חניה, המיועדת להקמת חניונים ציבוריים. עוד נקבע כי ניתן לאשר תקן חניה שונה מהקבוע בתוספת לתקנות החניה, באמצעות תוכנית מתאר מקומית.
הדיון התמקד בשאלת היחס בין התקנות לבין ההסדרים הקבועים בתוכנית של העיר תל-אביב-יפו, שפורסמה בראשית 2001, קבעה "תוכנית חניה לתל-אביב-יפו" (או תוכנית ח') וחילקה את מרחב העיר ל-19 אזורי חניה. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו יזמה וערכה את התוכנית, והוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה אישרה אותה.
על-פי האמור בה, מטרת התוכנית היא "קביעת תקן חניה לשימושי הקרקע השונים, קביעת זכויות והוראות בדבר הקמת חניונים ציבוריים וכן הוראות בדבר הקמת קרן חניה".
בין היתר הגמישה התוכנית את התנאים המופיעים בתקנות החניה, בכמה היבטים: ראשית, התוכנית מאפשרת להקים חניון ציבורי (או להרחיב חניון ציבורי קיים) "באותו אזור חניה בו נגבו הכספים או במרחק של עד 500 מטר באזור הסמוך"; שנית, התוכנית אינה מגבילה בזמן את מועד בניית החניון הציבורי (בעוד התקנות קובעות מסגרת זמנים של עשר שנים ממועד ההיתר); שלישית, התוכנית מאפשרת לוועדה המקומית לרכז סכומים שנגבו במספר אזורי חניה סמוכים "לשם הקמת חניון באחד מהאזורים ושישרת את כל האזורים מהם נגבה התשלום".
על הרקע הזה התעוררה השאלה המשפטית האם כספים שנגבו על-פי תוכנית החניה מתושבי תל-אביב-יפו נגבו כדין - בהתחשב בכך שהתוכנית אפשרה סטייה מן התנאים הקבועים בתקנות.
התשלום לקרן החניה: 81,204 שקל
את הערעור לעליון הגיש אמנון בן משה, שאמו המנוחה הייתה בעלת נכס ברחוב אחד העם בתל-אביב. ההליך החל בבקשה למתן היתר בנייה שהגישה האם לוועדה המקומית לצורך הקמת פרויקט מגורים בנכס. הוועדה המקומית אישרה את הבקשה בכפוף למספר תנאים, ביניהם התקנת מקומות חניה מחוץ לנכס בהתאם לתקן החניה או השתתפות בהתקנת מקומות חניה על-ידי תשלום לקרן חניה "בהתאם לתקנות התכנון והבנייה... או על-פי תוכנית ח' כשתיכנס לתוקף". בהתאם לכך, בנובמבר 2001 שולם לעיריית תל-אביב-יפו תשלום לקרן חניה בסך של 81,204 שקל.
בשנים שחלפו מאז נגבה התשלום האמור לקרן החניה, פנה בן משה לעירייה וטען כי משלא נעשה שימוש בכספים בהתאם להוראות המחייבות בתקנות החניה, יש להשיבם או לחלופין לספק לו מידע אודות החניון שהוקם בהתאם להוראות תקנות החניה. משפניותיו לא נענו, הגיש תובענה כספית לבית משפט השלום בתל-אביב-יפו בסך של כ-198 אלף שקל, אך כל טענותיו נדחו.
בעיקרו של דבר, בן משה טען כי תוכנית ח' כוללת הוראות המאיינות את המגבלות שהוטלו על העירייה בתקנות החניה לגבי השימוש בכספי קרן החניה, תוך חריגה מהסמכויות המוקנות לוועדה המקומית. בהתאם, נטען כי מאחר שלא התקיימו התנאים המצטברים בתקנות החניה לעשיית שימוש בכספים האמורים למטרות הרלוונטיות, על העירייה להשיב את הסכום ששולם לה.
בית משפט השלום קיבל את עמדתה של עיריית תל-אביב בעניין זה וקבע כי הגבייה לקרן החניה נעשתה כדין, וכי הוא שוכנע שהעירייה אכן פועלת להקמת חניונים ציבוריים ולהרחבת חניונים קיימים מתוך כספי קרן החניה, בהתאם להוראות תוכנית ח'. כך, צוין כי העירייה מקימה באזור החניה שבו מצוי הנכס את חניון "מכבי", וכן הקימה את חניון "הבימה" שנמצא במרחק של עד 500 מטרים מגבול אזור החניה של הנכס ואת חניון "קצה השדרה" שממוקם במרחק של 600 מטרים מהנכס. בית משפט השלום הוסיף כי מחומר הראיות עולה כי העירייה מנהלת את הכספים הנגבים לקרן החניה בקרן חשבונאית הצוברת ריבית, וכי כספים אלה מיועדים למטרה של הקמת חניונים תת-קרקעיים בלבד.
בן משה ערער על הקביעות למחוזי, אך גם בית המשפט המחוזי סבר כי הגבייה נעשתה כדין, וכי היא עולה בקנה אחד עם לשון תקנות החניה, הקובעות באופן מפורש כי התקנות יחולו כל עוד לא נקבעה תוכנית מתאר מקומית בדבר התקנת מקומות חניה. המחוזי ציין עוד כי בית משפט השלום קבע כממצא עובדתי שהעירייה משתמשת בכספים ששולמו לקרן החניה על-מנת לבנות חניונים ציבוריים או לטובת הרחבת חניונים חדשים, וכי אין הצדקה להתערב בממצא זה בשלב הערעור.
וכך הגיע הנושא לפתחו של בית המשפט העליון, כאשר בן משה טען בערעורו כי משמעות קביעותיהן של הערכאות הקודמות היא "שחרור" העירייה מהתנאים הקבועים בתקנות החניה ויצירתו של תשלום חובה חדש, שאינו מעוגן במקור סמכות סטטוטורי אלא בתוכנית מתאר בלבד.
עוד טען בן משה כי מאחר שהעירייה לא פעלה בהתאם לתנאים הקבועים בתקנות החניה, ולא הקימה חניון ציבורי במרחק של עד 350 מטרים מהנכס של אמו המנוחה בתוך עשר שנים ממועד מתן היתר הבנייה שבגינו הועבר התשלום לקרן החניה - עליה להשיב לו את מלוא הסכום ששולם לה.
להליך הצטרף גם היועץ המשפטי לממשלה, שהביע עמדה מנוגדת לעמדת המערער, לפיה יש לפרש את תקנות החניה (לפני התיקון משנת 2016) כמאפשרות לגבות תשלום לקרן חניה מכוח תוכנית מתאר מקומית, אף אם התוכנית משנה מהתנאים הקבועים לכך בתקנות. לשיטת היועץ, גביית התשלומים כפי שמורה תוכנית ח' היא חוקית.
"מעגל שוטה"
שופטת העליון דפנה ברק-ארז, בהסכמת השופטים עוזי פוגלמן וג'ורג' קרא, דחתה את טענות בן משה והכשירה את הגבייה שביצעה עיריית תל-אביב.
ברק-ארז ציינה כי "אין כל ספק כי ניתן לגבות תשלום לקרן חניה מכוח תקנות החניה עצמן. אולם טענתו העיקרית של המערער היא כי במקרה זה התקנות עצמן אינן חלות, שהרי חלה תוכנית מתאר, ואילו תוכנית המתאר אינה יכולה לשמש מקור הסמכה לגבייתם של תשלומי חובה"; וקבעה כי "אין לקבל את הפרשנות המוצעת על-ידי המערער".
לשיטת בית המשפט העליון, "הדרך הנכונה לפרש את תקנות החניה - ובעניין זה אנו מאמצים את עמדת היועץ המשפטי לממשלה - היא שכאשר חלה תוכנית מתאר, הרי שהתקנות חלות למחצה ולשליש - כלומר באותם עניינים שלא מכוסים על-ידי התוכנית... מקור ההסמכה לגבייה נותר בתקנות החניה עצמן, הגם שתנאי הגבייה נקבעו על-ידי הרשות המקומית בתוכנית מתאר".
בית המשפט ציין כי תקנה 1 לתקנות החניה בנוסחה הרלוונטי לדיון מבהירה כי התקנות ביקשו לקבוע הסדר גבייה לקרן חניה, שהוא בבחינת ברירת מחדל, ולצד זאת לאפשר למוסד התכנון המקומי לחרוג ממנו - ועל כן הן מורות כי הוראות התקנות יחולו "כל עוד לא נקבעה תוכנית מתאר".
עוד צוין כי טענתו של בן משה בעניין שלילת תחולת התקנות היא מעין "מעגל שוטה" ומנוגדת לשכל הישר, "שהרי ברור כי אין מטרתן של תקנות החניה להקנות מחד גיסא באופן מפורש סמכות למוסד התכנון המקומי לקבוע הוראות החורגות מברירת המחדל לעניין קרן חניה הקבועה בתקנות, ומאידך גיסא לשלול את תחולתה של ההוראה המקנה למוסד התכנון המקומי סמכות זו - והכול בעת ובעונה אחת".
השופטים ציינו עוד כי בתיקון 2016 הוגבלה האפשרות לסטות מתקנות החניה בתוכנית מתאר מקומית רק במספר עניינים מוגדרים, והנושא הובהר, ו"אף אם קיים קושי בנוסחן הקודם של התקנות החל על ענייננו, הוא מוגבל ביותר מבחינת היקפו".
עו"ד ניר בראונשטיין ממשרד ברגרזון ושות', שייצג את עיריית תל-אביב, מסר בתגובה כי "פסק הדין למעשה סותם את הגולל על הגשת תביעות חדשות (וגם על תביעות תלויות ועומדות) נגד העירייה להשבת כספים ששולמו לקרן החניה שלה לפי תוכנית המתאר המקומית של תל-אביב לחניה, וזאת גם בהיעדר עילה חוקית להשבה וגם בשל התיישנות. מדובר בלא מעט תביעות, כולל תביעות רבות שנשמרו 'בקנה' ולא הוגשו עד למתן פסק הדין הזה, כדי לראות מה ייפסק במסגרתו".