תכנון ובנייה / צילום: קולקר קולקר אפשטיין אדריכלים
בפסק דין שנתן לאחרונה (עע"מ 2994/21 ועדת הערר מחוז חיפה נ' עיזבון המנוח בורנשטיין ז"ל ואחרים) ביסס בית המשפט העליון את מעמדן של ועדות הערר המחוזיות לתכנון ובנייה, שהן ערכאת הערעור על החלטות הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה בתחום הרישוי והתכנון המקומי. בית המשפט חידד כי סמכות ועדת הערר לתכנון ובנייה אינה מוגבלת רק לבחינה תכנונית ומקצועית להחלטת הוועדה המקומית, אלא שהוועדה מוסמכת להידרש לכלל הסוגיות הנובעות מהחלטת הוועדה המקומית, לרבות שאלות משפטיות הקשורות בה, ולהחליט באותן סוגיות מחדש.
ועדת הערר לתכנון ובנייה בכל מחוז היא ערכאת ערר שיצר חוק התכנון והבנייה כתחנת ערעור מינהלית לפני הבאת העניין לבית המשפט. ועדת הערר מוסמכת לדון בעררים הקשורים בהיתרי בנייה, הקלות, שימושים חורגים, תשריטי חלוקה ותוכניות מתאר שאישורן לפי חוק התכנון והבנייה בסמכות הוועדה המקומית.
בפועל, הביקורת שמפעילה ועדת הערר רחבה יותר מאשר בית המשפט. על-פי ההלכה הפסוקה, בית המשפט אינו "מתכנן-על" ולא "ערכאת ערעור תכנונית", ולכן הוא לא ישים את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעת מוסד התכנון, ולכן הוא לא יתערב בהחלטה של מוסד תכנון אלא בעילות מוגדרות ומצומצמות כגון חוסר סמכות, פגיעה בזכות השימוע, ניגוד עניינים וחוסר סבירות קיצוני.
לעומת זאת, ועדת הערר מפעילה ביקורת מינהלית כערכאה מקורית, והיא למעשה שמה את עצמה במקום הוועדה המקומית ומחליטה בסוגיה מחדש. בראש ועדת הערר עומד עורך/ת דין בעל ידע ומומחיות בענייני התכנון והבנייה, מה שנותן לוועדה את הכוח לדון גם בסוגיות משפטיות הכרוכות בהחלטת הוועדה המקומית.
כמו כן, הרכב חברי הוועדה שלצד יו"ר הוועדה, שכולל נציג למתכנן המחוז, נציג או מהנדס הממונה על-ידי שר הפנים ושני נציגי ציבור, מבטיח במידה רבה דיון מקצועי שמשוחרר עד כמה שניתן משיקולים פוליטיים שיכול וקיימים בקרב הוועדות המקומיות.
חיזוק מעמדה של ועדת הערר וסמכותה לבקר את החלטות הוועדות המקומיות מדרבן את הוועדות המקומיות להקפיד בקבלת החלטות איכותיות, מקצועיות וחוקיות. בכך גם מובטח למי שנפגע מהחלטה של ועדת מקומית אכסניה מינהלית, שיפוטית ומקצועית אחת, שישטח בפניה את תלונותיו נגד החלטת והתנהלות הוועדה המקומית.
כמו כן, ריבוי הדינים והתפתחות פסיקת בית המשפט בתחום התכנון והבנייה גרמו לכף שהחלטות של מוסדות תכנון, לרבות ועדות מקומיות, תתעצבנה במידה רבה גם כהחלטות שיפוטיות, ולא רק כהחלטות תכנוניות גרידא. בהתאם לכך, גם הטיעונים של בעלי העניין כוללים טענות תכנוניות וגם טיעונים משפטיים מתחום המשפט המינהלי, דיני הקניין, המשפט החוקתי, צדק ומוסר. על רקע זה, היה זה מתבקש בהחלט שבית המשפט יצהיר כי סמכות ועדת הערר אינה מוגבלת אך להיבטים התכנוניים והמקצועיים של החלטת הוועדה המקומית.
יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שבמבחן המציאות לא תמיד מתאפשר לוועדות הערר לקיים ביקורת מלאה על החלטות הוועדות המקומיות. לכך יש טעמים שונים ורבים. בין השאר, אציין כי לא כל המתדיינים בוועדות הערר מצוידים בכלים שמאפשרים להם להביא בפני ועדת הערר את מלוא הטענות הקשורות בהחלטת הוועדה המקומית.
לא כל אדם יכול להרשות עצמו ייצוג על-ידי עורך דין בפני ועדת הערר. בהרבה מקרים בעלי הדין בוועדת הערר מנהלים את עניינם בכוחות עצמם וללא עורכי דין, ובמקרים אחרים על-ידי עורך דין שאינו מומחה בדיני התכנון והבנייה. מצב זה יוצר פער כוחות בין בעל הדין לבין הוועדה המקומית שמיוצגת בצורה קבועה על-ידי עורך דין, ובוועדות גדולות עומדת מאחורי הוועדה מחלקה משפטית שלמה. פער זה גורם לכך שצדדים מסוימים בהחלטת הוועדה המקומית לא יובאו בצורה בהירה ומלאה בפני ועדת הערר, ובכך היא מוכשלת בתפקידה לקיים ביקורת כנדרש.
בנוסף, לא פעם הערר על החלטת הוועדה המקומית מוגש בשיהוי ניכר, ובעדו מתרשמת ועדת הערר שהנזק מביטול החלטת הוועדה המקומית מעיקרה בנקודת הזמן שבה הוגש הערר, לרבות הורדת משאבי וכספי הציבור לטמיון והנזק של בעלי העניין הפרטיים שהסתמכו על החלטת הוועדה המקומית, עולה בהרבה על התועלת שבביטול ההחלטה. במקרים כאלה, מדריכה ועדת הערר את עצמה לנקוט את ההחלטה המתונה והמאוזנת ביותר בנסיבות העניין, שלא תמיד תהיה ביטול החלטת הוועדה המקומית.
על אף הקשיים המתוארים, ועדות הערר הפכו למוסד חזק בהיררכיה של מוסדות התכנון. פסיקות ועדות הערר מעצבות את נורמות ההחלטה והדיון שעל הוועדות המקומיות לפעול לפיהן. אי לכך, טוב עשה בית המשפט כשהעמיד הלכה על מכונה וחיזק שוב את מוסד ועדת הערר.
הכותב הוא ד"ר במשפטים מאוניברסיטת תל אביב ועורך דין שותף במשרד מ. פירון ושות'