הריסת הבניין ברעננה / צילום: דוברות עיריית רעננה
קריסת הבניין בחולון לפני כחודש העלתה את המודעות לצורך הרחב בהתחדשות עירונית, אבל היא אירוע שיכול היה להתרחש גם אם ההתחדשות העירונית בישראל הייתה מפותחת בהרבה ממצבה הנוכחי. ככלות הכול קיימות כיום כ-800 אלף יחידות דיור שצורכות חיזוק או בנייה מחדש, כך שגם אם קצב התחלות הבנייה במסגרת ההתחדשות העירונית יוכפל או ישולש לעומת זה הקיים כיום (12-11 אלף התחלות בשנה) - משימת ההתחדשות תארך עוד עשורים.
1. עמידה ביעדים: עם כמה הסתייגויות
נתוני התחלות הבנייה של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שפורסמו באחרונה מראים כי 22.5% מכלל התחלות הבנייה שהיו בשנה שחלה בין תחילת יולי 2020 לסוף יוני 2021, היו בהתחדשות עירונית; 61% מאותה התחדשות עירונית הייתה תמ"א 38 על שתי התצורות שלה (חיזוק והריסה ובנייה מחדש).
מבחינה זו, המדינה עומדת ביעד שנקבע בתוכנית האסטרטגית לדיור שקבעה כי ב-2021 ההתחדשות העירונית צריכה להגיע ל-25% מכלל התחלות הבנייה (ול-46% עד 2040).
אבל יש לכך כמה סייגים. האחד, שהשיעור עלה "בזכות" הירידה במספר התחלות הבנייה בבנייה חדשה, בגלל מיעוט מכרזי הקרקע בתקופה האחרונה.
הסייג השני הוא שאת המספר הגבוה יחסית מובילים השיעורים הגבוהים במחוז תל אביב, שבו למעלה ממחצית מכלל התחלות הבנייה היו בהתחדשות עירונית, רובן בתמ"א 38.
בשאר המחוזות המצב הרבה פחות מתקדם: במחוז חיפה 18% מהתחלות הבנייה בוצעו באמצעות התחדשות עירונית, לעומת יעד של 30% - וגם כאן הרוב הגיע בצורה של תמ"א 38; במחוז המרכז כ-16% מהתחלות הבנייה נעשו באמצעות התחדשות עירונית (לעומת יעד של 30%), ואולם כאן רק כ-40% מהן היו באמצעות תמ"א 38. במחוזות הדרום והצפון התחלות הבנייה מהתחדשות עירונית הניבו כ-10% מכלל ההתחלות בשנה שנבדקה (לעומת יעד של 12% ו-15% בהתאמה), וגם בהן תמ"א 38 שיחקה תפקיד משני יחסית.
2. צעדי הממשלה: רחוקים מלהספיק
מה עושה הממשלה הנוכחית לקידום ההתחדשות העירונית? כרגע נראה שמקדמים חוקים להצרת צעדי הסרבנים לפרויקטים הללו, ומנסים לגרום לכך שהוותמ"ל תטפל יותר בתוכניות של התחדשות עירונית מאשר בפרויקטים בשטחים פתוחים. באשר לתמ"א 38, בעוד כחודש תצטרך הממשלה להחליט מה יהיה עתידה של התוכנית. האלטרנטיבה העומדת על הפרק היא "מתווה שקד", שעוסק בין היתר בהפיכת התכנון הנקודתי של תמ"א 38 להתחדשות עירונית מתחמית, כלומר כזו שתכלול מקבצי מבנים.
כל הצעדים הללו רחוקים מאוד מלפתור את הפיגורים שנרשמו בענף הזה, במיוחד לנוכח הליכי הבנייה, שמשנה לשנה מוכיחים עד כמה מדובר במקורות חשובים לבנייה חדשה, ולא רק לחידוש מבנים ישנים.
3. העלייה: בזכות תמ"א 38 ולא פינוי בינוי
כשבוחנים את המגמה ניכר כי הבנייה באמצעות התחדשות עירונית עולה בשנים האחרונות משמעותית: בתוך שנתיים עלה מספר התחלות הבנייה במסגרת התחדשות עירונית ב-17%, וזאת בעוד שמספר התחלות הבנייה בבנייה רגילה פחת ב-6%.
עם זאת, המצב אינו משביע רצון. כל עוד תמ"א 38 - ולא פרויקטים של פינוי בינוי - היא שמייצרת את רוב התחלות הבנייה ועתידה לא ברור, קיים חשש שהמספרים יצנחו בעתיד. מעבר לכך, האחוז הגבוה של התמ"א מדגיש עד כמה הפינוי בינוי עדיין אינו מקודם בצורה יעילה.
"העלייה שאנו מבחינים בה בתמ"א 38 נובעת מהלחץ לממש את הפרויקטים, לפני שהתמ"א מסתיימת, בשנה הבאה", אומר סגן נשיא התאחדות הקבלנים בוני הארץ, חיים פייגלין. "לאחר מכן נראה נפילה חזקה מאוד בתחום הזה, אם לא תהיה כאן חלופה של התחדשות ברמה של בניין בודד.
"אנחנו תומכים במתווה שקד, אם יוסדרו בו כמה דברים. למשל, החלופה מסמיכה את הרשויות המקומיות לאשר תוכניות שמציעות זכויות בנייה בהיקף של עד 350%. וכאן אנחנו רואים שתי בעיות: הראשונה במילה 'מסמיכה' והשנייה במילה 'עד'. צריך לחייב את הוועדות המקומיות לתת היתר למינימום של 350%, כדי שזה יוכל לעבוד".
פייגלין מתייחס לשורת המקרים של מבנים שקרסו או שנמצאו בהם סדקים שחייבו את פינויים, עקב סכנת התמוטטות, אבל אומר שזו אינה הבעיה היחידה. "יש בניינים שנבנו בצורה בעייתית לפני 60-70 שנה כדי לקלוט גלי עלייה, שסיימו את אורך חייהם ואינם ראויים יותר למגורים. אני לא מכוון רק לבניינים שמתמוטטים. יש אנשים בני 80 שגרים בקומה רביעית של בתים ישנים בלי מעלית, והם לא יכולים לצאת מהבית לקנות מזון לעצמם. כך שיש גם בעיה תפקודית של מבנים. לכן צריך לאפשר גם את ההתחדשות של בניין בודד".
לגבי פרויקטים של פינוי בינוי, שאמורים להוות את עיקר תוספת יחידות הדיור מהתחדשות עירונית אומר פייגלין כי "גם אנחנו מעדיפים התחדשות של מתחמים שלמים, כי זה נכון יותר תכנונית.
"אבל כשמדובר בפינוי בינוי מדובר כבר בתהליכים יותר מורכבים ויותר ארוכים, משום שזה דורש הסכמה לא של בניין אחד, אלא במתחמים של חמישה-שבעה-עשרה מבנים ויש תופעות לא של דייר סרבן, אלא של בניין סרבן. אבל ההתחדשות הזו אינה צריכה למנוע את ההתחדשות הקטנה יותר של מבנים בודדים".
4. המשמעויות: מחסור בדירות להשכרה
ליזמים קל יותר לדבר על הנחיצות שבהתחדשות מבנים בודדים נוסח תמ"א 38. בשטח יזמים ובעלי דירות מנסים להאיץ את הפרויקטים במסגרת תמ"א 38/1 ותמ"א 38/2 לפני תום התוכנית מאחר שקיימת ודאות מלאה באשר לזכויות שהיא מקנה.
ניתוח של נתוני הלמ"ס שביצעה חברת מכלול מימון נדל"ן לגבי התחלות הבנייה של תמ"א 38 ופינוי בינוי לפי המחוזות השונים, מראה כי בשנה שנבדקה (יוני 2020-יולי 2021) חלה ירידה של כ-15% בהתחלות בנייה של פרויקטים במסגרת פינוי בינוי בהשוואה לתקופה המקבילה אשתקד, וזאת לעומת עלייה של כ-18% בהתחלות בנייה במסגרת תמ"א 38 (חיזוק ותוספת קומות והריסה ובנייה מחדש). חלק מזה כאמור הוא תוצר של הפעילות המואצת לקידום פרויקטים של תמ"א 38, בטרם יתפזר הערפל הגדול סביב עתיד התוכנית או מחליפתה.
איילת רוסק, מנכ"לית מכלול נדל"ן ומבעלי מכלול מימון, מציינת כי לעובדה שכל דירה שנייה במחוז תל אביב נבנית במסגרת התחדשות עירונית יש כמה משמעויות. אחת מהן היא ש"למעלה ממחצית מהדירות שנבנות לא מוצעות למכירה כי הן חוזרות לדיירים המקוריים של הבניין ולכן יש להביא בחשבון שמלאי הדירות שמוצע למכירה קטן בהרבה מהבנייה בפועל".
משמעות נוספת באה לידי ביטוי בעלייה בביקוש לדירות להשכרה בערי המרכז אלו לתקופת הבנייה, שעלולה להשפיע בעתיד על עלויות השכירות של היזמים וגם של הדיירים. בכל מקרה, ברור כי ללא תוכניות התחדשות עירונית, לא יהיה שום סיכוי למחוז ת"א לספק את הביקוש הגבוה לדירות ומחירי הדירות יאמירו עוד יותר.
רוסק מציינת עוד כי העובדה שרוב פרויקטי ההתחדשות העירונית היום הם במסגרת תמ"א 38 מאפשרת להרבה יותר שחקנים לפעול בשוק, שכן ההון העצמי הנדרש לצורך הקמת פרויקטי תמ"א 38 קטנים אינו גבוה. האתגר של אותם יזמים קטנים ובינוניים יהיה כאשר הם ירצו לעבור ולקדם גם פרויקטים גדולים של פינוי בינוי ולמעשה לעבור למגרש של הגדולים. האפשרויות העומדות בפניהם הם שיתופי פעולה עם יזמים גדולים או כניסה למסלול של צמיחה שיגדיל בהדרגה את היקפי הפרויקטים.