איור: ליאת צברי
לפני עשרות שנים קנה אדם חלקת קרקע בשטח דונם אחד. הוא קיווה שיום אחד היא תתממש, ותהפוך לפרויקט בנייה. חלפו שנים, התכנון לא התקדם - והוא נפטר. שלושה יורשים היו לו, שהפכו לבעלים החוקיים של הקרקע. עברו עוד מספר שנים, וכמו שקורה לא פעם בישראל - התכנון כמעט לא התקדם, ועל מימוש אין בכלל מה לדבר. גם שלושת היורשים כבר נפטרו, ולכל אחד מהם היו ארבעה יורשים. היום ישנם 12 בעלים לדונם הקרקע.
כשאותם 12 יורשים התחילו לברר מה קורה עם תכנון הקרקע, הם גילו שבאותו דונם שנמצא בבעלותם, ישנו שטח קטן אשר שייך לבעלים אחר - וכי גם הוא כבר העמיד יורשים. כך, מבלי שמצבה של הקרקע השתנה, הפך דונם אחד לבעיה: בעיית ריבוי הבעלים, שכמוה יש בישראל רבות מספור. היום היא נחשבת לאחד האתגרים הגדולים בעולם התכנון הישראלי.
זכויות ל"פיסת קרקע" של 100 מטר
"מדובר בנושא מורכב מאוד", אומר עו"ד יוסי מוסרי, שותף במשרד עוה"ד מוסרי & חביב העוסק בנדל"ן ובקרקעות בהליכי תכנון. "יש מתחמים רבים שבהם אלפי בעלים. כל אחד מהם מחזיק, במקרה הטוב, כחצי דונם, ובמקרה הפחות טוב רצועה של 100 מטר בלבד. כשגורם מסוים מבקש לקדם את התכנון על הקרקע, הוא עלול לגלות שמאות מאותם בעלים, אפילו אלפים, מוגדרים לא מאותרים. פועל יוצא הוא שמלאכת שיבוץ האנשים ושיוך כל אחד מהם לקרקע הרלוונטית, כדי לקדם את הליכי התכנון, מתעכבת, ויישום התכנון בפועל נדחה בעשרות שנים.
"ניקח לדוגמה את תוכנית ח/500 בחולון: בשטח שכונת מולדת הנמצאת בתחומיה, נקנו חלקי קרקע עוד לפני קום המדינה, בידי הרבה מאוד אנשים פרטיים. חלק מהם נספו בשואה לצערנו, חלק עזבו את הארץ ונפטרו. אף אחד שם לא האמין שהקרקע שקנו בכמה גרושים תהפוך בבוא הימים לכזו שכדאי לברר מה עלה בגורלה. היום יש שם אלפי בעלים לא מאותרים".
"הבעיה העיקרית בקרקעות עם ריבוי בעלים היא שפשוט קשה לעקוב אחרי כל הבעלים", אומר שי ארנט־כהן מנכ"ל החברה הכלכלית חדרה, המקדם בימים אלו בעיר את תוכנית "רובע הים", עם מאות בעלי קרקע. "בגלל התקופה הארוכה עד לאישור תוכנית, בעלי קרקעות מוכרים עוד ועוד חלקים ומפצלים את הקרקע עוד ועוד. בלי שתרגיש, מקרקע שעליה היו 100 או 200 בעלים, אחרי חמש או 10 שנים, פתאום ישנם 1,000 בעלים שונים, ולחלק ניכר מהם לא בוער לממש את התוכנית".
בישראל ישנן לא מעט קרקעות כאלו - חלק לא קטן מהן מיועד לבניית אלפי יחידות דיור: הגוש הגדול בתל אביב, תוכנית כיכר המדינה, חוף התכלת בהרצליה, נוף הירקון בהוד השרון, רצועת החוף המזרחית ברמת השרון - כולן "תקועות" כבר שנים; בכולן, או לכל הפחות ברובן המכריע, העניין מתעכב סביב נושא ריבוי בעלי הקרקע. ברמת המחירים הנוכחית, אי אפשר להאשים אותם.
"אין טבלת איחוד וחלוקה בלי התנגדות"
אחד השלבים החשובים בהתהוות של תוכניות שבהן ריבוי בעלים בקרקע, הוא שלב האיחוד וחלוקה מחדש - רה-פרצלציה - שנדרש לאחר אישור התוכנית. במילים פשוטות, זהו השלב שבו ה"עוגה" - הקרקע - מחולקת מחדש, כדי לקבוע בדיוק את הזכויות של כל בעל קרקע לפני יישום הבנייה (המצב הנכנס) ועל סמך זה לאפשר לכל אחד לדעת מה יקבל לאחר שהתוכנית תושלם (המצב היוצא). החישובים הללו נכנסים אל תוך טבלת האיזון והקצאה, שמגבש שמאי התוכנית.
"הטבלה הזו מתארת בפירוט את המצב הקיים, את מה שרשום בפועל באותה קרקע", מסביר שמאי המקרקעין והמשפטן ארז כהן, "ואת המצב החדש - המצב שבו הבעלים הרשומים מקבלים הקצאות במגרשים החדשים, כלומר זכויות בקרקע. מדובר במשימה מורכבת, לא רק משום שישנם אלפי בעלי קרקע המחזיקים בחלקי מגרשים, או חולקים פיסת קרקע אחת עם כמה אנשים: במצב היוצא גם אין תכנון אחיד, שכן התוכנית החדשה תכלול לא פעם מגדלים, בתים צמודי קרקע, שטחי תעסוקה ועוד. מדובר בפסיפס של שימושים, שגם לו השמאי צריך לתת ביטוי, לקבוע תג מחיר לכל אחד מהייעודים, כך שבסופו של דבר כל בעל קרקע יקבל, בהתאם לשטח שבבעלותו, את חלקו היחסי".
"עד היום כל טבלת איחוד וחלוקה שעשיתי גררה הערות והתנגדויות. מה הסיבה לכך? המצב הרישומי הוא מצב נתון, שהשמאי לא יכול להשפיע עליו, אך הוא משפיע ומעניק פרשנות משלו במצב היוצא: כמה שווה קרקע למגורים במתחם, כמה שווה קרקע לתעסוקה, אם יש הבדלים בשווי בין מקומות שונים בתוכנית ועוד.
"זה הרגע שבו מתחילים הוויכוחים, וזאת בעצם הבעיה העיקרית של שלב האיחוד וחלוקה: כל בעל קרקע בטוח שהחלק היחסי שלו במצב הנכנס שווה יותר ממה שנקבע על ידי השמאי, ושההקצאה החדשה במצב היוצא שווה פחות ממה שמגיע לו. אלו ויכוחים לגיטימיים, הבעיה היא שהם לוקחים הרבה זמן - וברגע שמגישים עתירות לבית המשפט, זה מיד תוקע את התהליך כולו. מספיק אדם אחד כזה מתוך 1,000 בעלים, ואפשר לעכב תוכנית שלמה כמעט בלי מאמץ".
המציאות: 20 שנים ויותר של עיכובים
כמה זמן בפועל תוכניות כאלו "נתקעות" בשל אותן בעיות קנייניות ומשפטיות? התשובה לכך מדהימה, ועצובה למדי: שנים על גבי שנים, עד למצב שבו פיסת קרקע תמימה תתממש רק שלושה דורות אחרי היום שבו נקנתה.
"מצב של ריבוי שותפים מביא לשיתוק בקבלת החלטות, לחוסר יכולת בהגעה להסכמות, וזה נזק הדדי לכולם", אומרת עו"ד יפעת בן אריה שטיינברג, מנהלת מחלקת תכנון ובנייה וליטיגציה במשרד של צבי שוב. "כולם רוצים שיום אחד תהיה בנייה, אבל כל אחד רוצה משהו אחר - וזה עוד במצב שבו ישנם בעלי קרקעות, ויש מי שיקבל החלטות, גם אם אין ביניהם קשר. מה קורה אם אחד מהם פושט רגל ונכנס להליך של כינוס? ומה אם אחד מהם בן פחות מ־18? אלו מקרים שמחייבים אישור של בית המשפט בכל צעד. כל סוגיה כזו בפני עצמה מייצרת הליכים של שנים".
עו"ד דוד בסון, שותף במשרד עוה"ד הרטבי, בורנשטיין, בסון מוסיף כי "צריך לזכור גם את ההפרדה בין ההליך התכנוני להליך הקנייני בישראל. כשנגמר ההליך התכנוני בוועדה הרלוונטית - שכולל גם אינספור התנגדויות מבעלי הקרקע ומהשכנים - יכולים הבעלים גם לפנות לבית המשפט כדי לדון בעניין הקנייני, להגיש עתירה על הזכויות שקיבלו. הם מגישים את התביעה נגד הוועדות, מגיעים לבית המשפט העליון אם ירצו, וההליך הזה לבדו נמשך ארבע או חמש שנים. אם בעלי הקרקע לא מתאגדים, יידרש בית המשפט להליך אחר לגמרי - פירוק שיתוף, שיכול להימשך גם עשור".
מילת הקסם: הסכם שיתוף
עו"ד מוסרי מציין כי "כשמדובר בריבוי בעלים אשר לא מאורגנים יחד, דחיית המימוש של הבנייה על הקרקע יכולה להגיע ל־10 עד 20 שנים לפחות. הדוגמה הכי טובה לכך היא סוגיית הגוש הגדול: התוכנית הבסיסית שלו אושרה ב־1976, ונדרשו כ־40 שנה כדי לאתר את הבעלים, לארגן אותם ולהפעיל כלים משפטיים שיביאו אותנו היום למצב שבו אנחנו נמצאים לפני מימוש".
פוטנציאל העיכוב של תוכניות בקרקעות מרובות בעלים הוא בלתי נגמר. מעשית, ועל פי ניסיון העבר, תוכנית כזו יכולה להישאר בשלב ההסכמות בין בעלי הקרקעות ולא להתקדם כלל, עד שיגיע מהלך דרמטי שישנה את מצב העניינים הקיים. אפשרות אחת היא כניסה של יזם פרטי, אשר מצליח לרכוש את רוב הקרקעות או את כולן, ומקדם לאחר מכן את התוכנית בעצמו; אפשרות נוספת, שנחשבת בעיני רבים כאופציה המועדפת מצד בעלי הקרקעות עצמם, היא גיבוש הסכם שיתוף.
"התכלית של הסכמי השיתוף היא איגוד הבעלים יחד, כדי להסדיר את הזכויות שלהם, להסדיר את הייעוד של הקרקע שבה הם מחזיקים או לממש את התכנון המפורט בצורה משותפת", מסבירה עו"ד בן אריה שטיינברג, "כדי שיוכלו לגשת כמקשה אחת לרשות, ולקדם את התכנון.
"יש המון היבטים שנכללים בהסכמי שיתוף: איך נושאים בהוצאות, מהו החלק היחסי של כל אחד מהבעלים, מה קורה אם אין הסכמה של כולם, איך פותרים מצב של חוסר הסכמה ועוד. ברגע שיש הסכם שיתוף, נוצר למעשה מנגנון שקובע איך יקודמו הדברים, וכעת כולם נמצאים באותה עגלה. לפעמים מכניסים יזם לתמונה, שירוץ בשם האנשים ולאט לאט עוד מצטרפים, 'מכוח האינרציה'; יש גם מקרים שבהם מתגבש צוות של עורך דין, שמאי ואדריכל, שפועלים יחד ומתחילים בעצמם לאסוף קבוצה של בעלי קרקע. נוצר מנגנון אחד שמאגד אותם, ומאפשר להתקדם קדימה".
עו"ד מוסרי מוסיף כי "הדרך להתמודד עם הסוגיה של ריבוי בעלים היא בראש ובראשונה לעזור לרשות דרך ההתארגנות המוקדמת בהסכמי שיתוף. כך רואים בבעלים מקשה אחת. אם למשל אני מייצג 1,000 איש בקרקע מסוימת, שמחזיקים יחד בקרקע שוות ערך ל־20 בניינים, אני עושה לשמאי חיים קלים יותר, כי קל לו לשייך את הקרקע לבעלים ולהחליט כמה תהיה שווה במצב היוצא, ואני חוסך לו כאב ראש שיכול להימשך עשורים.
"מהזווית של בעלי הקרקע, אותו שמאי חייב לשבת איתי ולהתחשב בי כשהוא מחליט מה ייתן לקבוצת הבעלים הזו, ויש לכך חשיבות עצומה: בעל קרקע שלא מבקש להשתבץ, או שלא מיוצג על ידי מישהו שביקש זאת בשמו, ישובץ במצב החדש בשטחים שנחשבים ברירת המחדל, המגרשים של כל אלו שלא אותרו או לא עמדו על זכויותיהם. למעשה, בעלים בתוכנית כזו שלא מתארגן, מפקיר את עצמו".
"העירייה לא צריכה לאתר את כולם"
ויש כאן עניין נוסף: הרשות המקומית. לעומת תוכנית בקרקע מרובת בעלים שמקודמת רק על ידי בעלי הקרקע עצמם, תוכנית כזו המקודמת על ידי הרשות היא עולם אחר - בזכות כלים שונים שניתנו לה מתוקף החוק.
"למעשה, אני לא רואה מצב שבו קרקע מרובת בעלים מתממשת בתוך פחות מ־30 שנה ללא הרשות", אומר ארנט־כהן. "הסיבה לכך פשוטה: על פי דיני התכנון והבנייה, כאשר מוגשת תוכנית על ידי הרשות המקומית היא יכולה להגיש נספח איחוד וחלוקה ללא ההסכמה של כל הבעלים: היא לא צריכה לאתר את כולם, ויכולה לצאת לדרך. כך, נחסך שלב ארוך ומייגע במיוחד ביישום התוכנית.
"אציין שהדרך הזו אינה גורמת לפגיעה בזכויות הקניין של הבעלים, שכן הם יכולים להתנגד לתוכנית ולנספח האיחוד והחלוקה בהמשך - בשלב ההתנגדויות, שיוגשו לוועדה המחוזית".
מכרז שדה דב: מחיר זכייה נמוך בגלל מאות בעלים פרטיים?
במרץ האחרון שווק בהצלחה מכרז שני של רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לקרקע במתחם שדה התעופה שדה דב: קרקע לבניית 241 יחידות דיור, ששווקה ליזם הנדל"ן קלוד נחמיאס, תמורת כ־654 מיליון שקל. הסכום הזה שיקף מחיר של 2.8 מיליון שקל לקרקע ליח"ד, שנחשב נמוך משמעותית מהמכרז הראשון ששווק ברובע.
גורמי מקצוע רבים טוענים שהסיבה לכך היא העובדה שרק כ־71% מהשטח נמצא בבעלות המדינה, בעוד כ־29% נמצאים בבעלות בעלים פרטיים. ריבוי הבעלויות על הקרקע הוא שהביא למחיר הנמוך, ולמיעוט המשתתפים במכרז - שלושה בלבד.
"דחיית מימוש של שנה ויותר"
"יכול להיות שיש עוד גורמים שהשפיעו על המחיר, אבל אין ספק שהגורם העיקרי היה העובדה שלא ניתן לממש את הקרקע באופן מיידי", אומר השמאי ארז כהן. "היזם הזוכה יצטרך להגיע או להסכם שיתוף או לפירוק שיתוף - והאחרון גורר אחריו הוצאות רבות, הליך מינוי כונס נכסים ועוד. במקרה הטוב מדובר על דחיית מימוש של שנה ויותר, ובמכרזים כאלו זה משמעותי, שכן בינתיים היזם ימשיך לשלם לא מעט ריביות. אם ההליכים יגיעו לערעורים וכדומה, דחיית המימוש יכולה להגיע בקלות גם לעשור".
עו"ד יוסי מוסרי מוסיף כי "מדובר בשטח שחלק הקרקע הפרטי בו, שייך למאות אנשים, והם אלו שלא אותרו או לא התארגנו. שיבצו אותם ב'בניין פליטים'. כעת נחמיאס צריך לקוות שיצליח לאתר בתוך שלוש עד חמש שנים את כל הבעלים, ולאחר מכן להגיש תביעה לפירוק שיתוף, שתיקח במקרה הטוב בין שנתיים לשנתיים וחצי. הוא ריתק מאות מיליונים לרכישה הזו, ונכנס לדחיית מימוש של בין חמש לשבע שנים. בזמן הזה יכול להיות שהשוק ישתנה כלפי מטה - ומי יודע מה יקרה אז".