הנוסחה שיושבת על ברז המזומנים באוצר / איור: גיל ג'יבלי
מספר חזק: 34.4 מיליארד שקל זה הסכום שפרסם משרד האוצר, בצירוף מקרים סמלי, פעמיים החודש - בשני נתונים הופכיים שמקזזים זה את זה. הפעם הראשונה הייתה לפני שבועיים, כשהוציאו באוצר את דוח הגירעון החודשי, ממנו עולה הצטברות עודפים תקציביים נדירה של 34.4 מיליארד שקל מתחילת השנה. עם פרסום הנתונים המשמחים, חששו במשרד מהתגברות הלחצים הפוליטיים לפתוח את הקופה ולחלק את הכסף בהתאם לרוח הקמפיינים במערכת הבחירות. בקושי חלף לו שבוע, ובאוצר הניחו על שולחן הממשלה את עדכון התוכנית הרב-שנתית. השורה התחתונה שלה: התחייבויות הממשלה יזנקו באותו סכום בדיוק, ב־34.4 מיליארד שקל לעומת התוכנית המקורית - ולכן, לפי הנוסחה היבשה, הממשלה הבאה תצטרך לערוך קיצוצים.
■ הקופה של האוצר מלאה: עודף תקציבי נדיר של 34 מיליארד שקל מתחילת השנה
■ מהו "העודף התקציבי" שמככב בהבטחות הבחירות?
קיימות מספר גישות בקרב קובעי המדיניות והכלכלנים באשר לשימוש בעשרות המיליארדים הבלתי צפויים שזרמו אל המדינה מגביית המסים: האסכולה של אגף תקציבים המבקש לשמור על הקופה; העמדה שתומכת בהגדלת ההשקעה הציבורית כדי לעודד צמיחה; ולבסוף אלה שקוראים להשתמש בכספים לצורך הפחתת נטל המס של האזרחים. לעיתים חלק מן הגישות משולבות גם יחד.
אגף תקציבים הוא משבית שמחות ידוע עבור פוליטיקאים. זה חלק מתפקידו כשומר הסף של הקופה הציבורית. אלא שלפעמים, הנוסחאות היבשות של הפקידות המקצועית לא מתיישבות אינטואיטיבית עם המציאות. הרי, אם הכנסות המדינה ניפצו כל תחזית מוקדמת ועברנו מגירעון לרווחים, מדוע מבקשים באוצר לקצץ במסגרת עדכון התוכנית כ־20 מיליארד שקל ממיזמי משרדי הממשלה בשנים 2023־2025?
ההסבר הבלתי פורמאלי הוא איזונים ובלמים. הפוליטיקאים ירצו להוציא את העודפים על הציבור - בתוכניות מוצדקות יותר או פחות - כדי לזכות בנקודות אצל האלקטורט שלהם. מנגד, הגישה האוצרית הקלאסית היא ניתוב העודפים להחזרת חובות המדינה. אלה תפחו בתקופת הקורונה לרמה של טריליון שקל, בעקבות תוכניות הסיוע של הממשלה שמומנו ב"קופסאות" חוץ תקציביות. כעת קיים צורך להוריד אותם בחזרה כדי למלא את המאגרים למשבר הבא.
הכירו את הנומרטור: הנוסחה החזקה בממשלה
תקרת הוצאות הממשלה נקבעת על ידי הנומרטור של אגף תקציבים - נוסחה המשקללת את הוצאות הממשלה לשנים הבאות עם הכנסותיה הצפויות, קצב הגידול באוכלוסייה ופרמטרים נוספים. באוצר לא צופים שחגיגת העודפים התקציביים החריגה תימשך בשנים הבאות. הם חוזים התמתנות לכדי רמת גירעון כמעט אפסית בשנים הקרובות, שבכל זאת נחשבת למצוינת במונחים היסטוריים ובינלאומיים.
אגף תקציבים השיק את המנגנון לקראת שנת התקציב של 2016 ושיכלל אותו מאז. אולם בתקציבים שאושרו מאז, לא הייתה פעם אחת שהנומרטור "קלע". פעם אחר פעם היה צורך לשנות את רמת ההוצאה המותרת כדי להתאים בדיעבד את הנומרטור למציאות. יש האומרים אף שאגף תקציבים כיילו את הנומרטור לחסכנות מובנית וחישוב בחסר כדי שהתוצאה תכוון תמיד לצורך בקיצוצים, מתוך הבנה שבפועל זאת הצעת הפתיחה למשא-ומתן עם הממשלה על גובה התקציב.
כך למעשה, דרך פרסום נתוני הנומרטור, מאותתים באגף תקציבים כבר מעכשיו לממשלה הבאה שתקום: אל תזממו לחגוג על העודפים, כי הם שמורים בכספת לצורך עמידה בחובות הממשלה ובהוצאות שלה שגדלו עקב האינפלציה. כל הוצאה חדשה תגרור קיצוצים בתוכניות אחרות.
לפי הנומרטור, תקרת ההוצאה לתקציב 2023 (שהעבודה עליו מוקפאת בגלל הבחירות) תעמוד על כ־466 מיליארד שקל, לעומת 452 מיליארד שקל בשנה הנוכחית. מדובר אומנם בגידול, אבל נמוך משמעותית מכדי לשקף את התחייבויות הממשלה ובפרט את ההוצאות הצמודות למדד המחירים לצרכן שזינק ביולי לקצב שנתי של 5.2%. לולא הייתה מתפרקת הממשלה ובימים אלה היו באוצר משלימים את אישור תקציב המדינה ל־2023, היקפו צפוי היה לעמוד על כ־485 מיליארד שקל - סכום שמתבסס על המטרה להגיע לגירעון אפסי. גם כעת ההערכות הן שהתקציב בפועל יהיה בסופו של דבר גבוה משמעותית מכפי שקבע הנומרטור.
השקעה בתשתיות או גירעון אפסי?
שלטון הנומרטור מעורר לא מעט ביקורת, לא רק מתוך המערכת הציבורית והפוליטיקאים, אלא גם מכלכלנים בכירים. פרופ' מנואל טרכטנברג טוען בשיחה עם גלובס כי "הגיעה השעה לעדכן את חישוב מגבלת ההוצאה. כשזה יקרה, יהיה הרבה פחות צורך בקיצוצים, אם בכלל". לדבריו, "כל בר דעת מבין שהנוסחה הקיימת היא משוללת כל היגיון, חוץ מה'היגיון' הישן נושן של ה'שמן והרזה'".
יחד עם זאת, טרכטנברג מסביר כי אין להתבסס על עודפי גביית המסים שנרשמו לאחרונה כדי להגדיל את ההוצאה בתקציב הבא. "העודפים הנם הגדרתית נסיבתיים, ורק אם כן יתגלו כפרמננטיים אפשר יהיה להסתמך עליהם לקביעת גובה התקציב", הוא אומר. מקורן של הכנסות המדינה החריגות ב-2022 הוא בחלקו תשלומי מס חד-פעמיים בסכומים גבוהים של חברות וגופים שונים. לא מדובר בהכנסות קבועות שאפשר להתבסס עליהן שנים קדימה.
אבל האם הקיצוצים שמבקש אגף תקציבים באמת נדרשים, גם נוכח קופת האוצר המלאה? והאם יש מקום לגישות אחרות לשימוש בעודפים, מלבד החזרת חובות? פרופ' אורי חפץ, מי שהיה בין מגבשי התוכנית הכלכלית של הממשלה בשנת 2020 להתמודדות עם הקורונה השיב לגלובס כי "בסוף זה חוזר לאותה חוכמה ישראלית. אנחנו רוצים להיות עם, ולהרגיש בלי. רוצים להיות חברי מועדון המדינות המובילות, מעצמת הייטק, מדינה מתקדמת עם רמת חיים 'כמו באירופה ובצפון אמריקה'. אבל יש לנו שיעור ילודה שהוא כמעט כפול מממוצע ה־OECD. בקצב צמיחת האוכלוסייה, ואיתה הכלכלה, ישראל בליגה משל עצמה בעולם המתועש. אלו הן העובדות, ואי-אפשר להתעלם מהן בדיון מהסוג הזה".
הקיצוצים שמבקש האוצר באמת נדרשים?
חפץ, פרופסור במחלקה לכלכלה ובמרכז לרציונליות באוניברסיטה העברית ובביה"ס למנהל עסקים באוניברסיטת קורנל, סבור כי נדרשת הכרעה במדיניות הממשלה תוך התחשבות במאפיינים המיוחדים של המדינה. "צריך להחליט", הוא אומר. "רוצים רמת הוצאה ממשלתית כמו בכלכלות המובילות, או שרוצים השקעה בתשתיות לעובד, בבריאות לנפש, ובחינוך לילד כמו בכלכלות המובילות? אי-אפשר גם וגם, כי אנחנו גדלים בקצב לגמרי אחר. אנחנו מקרה מיוחד. אז בטווח הארוך, אנחנו כמדינה צריכים להחליט מה גודל הסקטור הציבורי שאנחנו רוצים. לאיזו רמת הוצאה והשקעה ציבורית לנפש אנחנו שואפים. ולהבין שזו מדינה מיוחדת, תרבותית, היסטורית, חברתית, עם הרבה תינוקות. זו צריכה להיות החלטה של הבוחרים, כמה להוציא ציבורית, ועל מה. ויש לזה עלות, וצריך להחליט איך זה ממומן. כולל החלטות לגבי מיסוי, כלומר הכנסות הממשלה, ולגבי החוב הציבורי, כלומר הלוואות הממשלה.
"בסוף, אפשר להתווכח מה יחס החוב־תוצר הרצוי, בהינתן הציפיות כיום לגבי צמיחת המשק, מצב הכלכלה העולמית ואיתה גם הריבית העולמית, הביטחון של המשקיעים הזרים בכלכלת ישראל, וכולי. והאם כדאי כרגע להקטין את החוב, או להגדיל את ההוצאה, או להוריד מסים. אבל צריך להחליט קודם לאן אנחנו חותרים. ולהבין שעם קצב גידול אוכלוסייה כמו שלנו, אם רוצים לחיות כמו מדינה מתקדמת אז יכול להיות שצריך גם השקעה בתשתיות לנפש כמו במדינה מתקדמת. צריך להבין שאחריות פיסקלית זו התמונה הכוללת".
המנגנון הפיסקאלי לא מחליט את ההחלטות
מה יכולה הממשלה לעשות עם העודפים הגבוהים שהצטברו? הכללים הפיסקליים לא מאפשרים לה להשתמש בהם באופן חופשי. מעבר לעובדה שממשלת המעבר הנוכחית מוגבלת משפטית ביכולתה להתניע מהלכים חדשים, ככלל, השימוש בעודפים מצריך הגדלה של מסגרת ההוצאות המותרות לממשלה - וזה כבר ימתין להכנת תקציב חדש ואישורו בכנסת. דיוני התקציב הוקפאו בחודשים האחרונים לנוכח התפרקות הממשלה, ויחודשו רק לאחר הבחירות.
שנת 2023 תיפתח עם תקציב המשכי בלבד, שאמור לעמוד על כ־460 מיליארד שקל בלבד. לולא תקום ממשלה אחרי הבחירות וניגרר לסבב נוסף של סחרור פוליטי, עלול התקציב הזה להישאר בתוקף לאורך כל השנה הבאה ולהקשות על פעילות משרדי הממשלה.
אבל יש דבר אחר שהממשלה יכולה לעשות באופן מיידי יחסית עם כספי העודפים: הורדת מסים. הגדלת הכנסות הממשלה מעל לצפי הקבוע בתקציב מתירה לצמצם הכנסות אחרות. ליברמן כבר ניצל זאת למשל כדי להפחית את הבלו על הדלק באופן זמני. לולא האיסור על כלכלת בחירות, כנראה שהיינו רואים החלטות דומות מסוג זה.
בסופו של דבר, הנומרטור של אגף תקציבים לא מסוגל לקבל החלטות של מדיניות. זאת אולי הסיבה שהאוצר לא רק הציג את הנתונים היבשים במסמך שהעביר לממשלה, אלא גם הביע עמדה ברורה בנושא. תחת הכותרת "מדיניות פיסקלית עבור שנות ה־20" המליצו באגף תקציבים: "על מנת להעניק יציבות למשק ולהקל את הנטל שהועמס על הדורות הבאים יש לנקוט במדיניות א־מחזורית ולחזור לתוואי קבוע של צמיחת ההוצאה".
מהי אותה מדיניות א־מחזורית בה דוגלים אנשי האוצר? בגדול, מדובר בכלי שמותיר את רמת ההוצאה של הממשלה קבועה, בין אם המשק נמצא בצמיחה ובין אם הוא שוקע לתוך מיתון. זאת, בניגוד למדיניות האנטי־מחזורית שננקטה במשבר הקורונה, שבה הוצאות הממשלה גדלו ביחס הפוך להאטה במשק. באוצר גם מזהירים מפני נקיטה במדיניות מחזורית, שתומכת בהרחבת ההוצאה הממשלתית בתקופות צמיחה ותצריך הגדלה של התקציב. המעבר למדיניות א־מחזורית תאפשר לאוצר שקט תעשייתי לשנים הקרובות, מבלי להתפזר תקציבית.
צמודות למדד: האינפלציה הפכה את הפנסיות התקציביות לבור ללא תחתית
האינפלציה שוחקת את ההכנסה הפנויה לכולם, וגם למשרד האוצר. אחת הסיבות לכך היא הצמדת הפנסיות התקציביות המשולמות לגמלאי שירות המדינה וכוחות הביטחון אל מדד המחירים לצרכן. המדד זינק לקצב של 5.2% ב־12 החודשים האחרונים ואיתו גם היקף התשלומים לגמלאים.
תשלומי הפנסיה התקציבית של המדינה עמדו על 12 מיליארד שקל בשנה בשנת 2020, השנה האחרונה שיש עלייה נתונים מפורסמים. מאז הסכום רק עלה.
לעומת פרסום קודם של האוצר מלפני שנה - אז עוד עמדה האינפלציה על 2.2% בלבד - גדלו עתה התחייבויות ההוצאה על "ביטחון וסדר חברתי" ב־5.9 מיליארד שקל לשלוש השנים הבאות. זאת, בהתאם לתחזיות האינפלציה שהתעדכנו כלפי מעלה בשנה האחרונה.
ההוצאה השנתית בתחום הביטחון תחצה את רף ה־100 מיליארד שקל, לעומת 94.3 מיליארד שקל ב־2022. הנתונים לא מגלים כמה מתוך ההתייקרות היא בגין השפעת האינפלציה על הפנסיות, אבל היא מוזכרת במסמך של האוצר בין הגורמים הבולטים לגידול במחויבות התקציבית, לצד הוצאות הרכש של משרד הביטחון שהושפעו גם הן מעליית המדד, וכן מסיבות אחרות.
התרחיש שמחוץ לחישוב: הסכם שכר חדש למורים שיעלה לפחות 4 מיליארד שקל בשנה
אף אחד, בטח שלא הנומרטור, יודע לחזות איך יסתיים המשא-ומתן בין ארגוני המורים לבין האוצר. הנתונים לא משקללים חתימה על הסכם שכר חדש, שלפי הצעת האוצר יעלה עוד 4 מיליארד שקל בשנה לשכר המורים - ולפי דרישת מזכ"לית הסתדרות המורים יפה בן דויד יגיע אף לתוספת שנתית של כ־8 מיליארד שקל.
כיוון שהסכם שכר למורים טרם נחתם, הוא אינו משוקלל בנומרטור, אף כי ברור כבר מעכשיו שההוצאה תגדל בכמה מיליארדים. חתימה על הסכם שכר חדש למורים לפני ה־31 באוגוסט תיחשב להפתעה. חלק מהמקרובים למשא-ומתן אף צופים כי ההסכם המיוחל בין הצדדים ייחתם רק כעבור כמה ימים לפחות של שביתה בתחילת שנת הלימודים.
לפי הצעה שהניח האוצר בפני נציגי המורים, תינתן תוספת לשכר הבסיס של בסכומים של בין 400 ל־2,100 שקל בחודש. שיעור העלאת השכר הגדול ביותר יהיה למורים מתחילים, ששכרם יעמוד על 9,000 שקל למשרה מלאה. בנוסף, כדי לבלום מגמה של נטישת מורים חדשים, הוצע מענק התמדה בסך 24,000 שקל שיוענק למורה לאחר שלוש שנות ההוראה הראשונות.