הכנסת / צילום: איל יצהר
הכותב הוא יועץ משפטי לשעבר בלשכה המשפטית של המשרד להגנת הסביבה וכיום בעל משרד עורכי דין בתחום איכות הסביבה
בסדרת המופת הבריטית "כן, אדוני השר", ששודרה בישראל באמצע שנות ה-80, באה לידי ביטוי מופלא והומוריסטי היריבות שבין השר לעניינים מינהליים, ג'יימס האקר, העושה כל שביכולתו כדי להציג רפורמות חדשות, לבין סר המפרי אפלבי, המזכיר הקבוע של המשרד, הרואה את שימור הסטטוס-קוו, באשר הוא, כעיקרון-על, והוא נכון לעשות כל שביכולתו בכדי למנוע הפחתת שכר, פיטורי עובדים או אפילו קיצוצים בתקציב הממשלה.
● חוק היועמ"שים בא לפתור בעיה שכלל לא קיימת | עו"ד שמעון אבירן, דעה
נאמן להשקפת עולמו, דוגל סר המפרי התככן והערמומי בהקפדה על דיסקרטיות מוחלטת מהציבור, שנועדה לשמר את הכוח ואת העוצמה שבידיו. כבר בפרק הראשון של הסדרה הוא נשמע אומר לברנרד וולי, המזכיר הפרטי של השר: "לאזרחים במדינה דמוקרטית יש את הזכות להיות בורים. ידע פירושו רק שיתוף באשמה; לבורות יש כבוד מסוים".
האמת צריכה להיאמר: כותביה של הסדרה הבריטית מהמאה הקודמת לא ראו לנגד עיניהם את מערך הייעוץ המשפטי או אפילו את הפוליטיקה בישראל, ובכל זאת, נדמה כי הסאטירה הבריטית השנונה הזאת מתארת יותר מכל את אופיים האוניברסלי של כל בני האדם, באשר הם, בעודם נאבקים על יוקרה, השפעה או כוח. הבעיה היא שאת מחיר השיתוק הציבורי שיוצרים לא אחת המאבקים האלה, משלם הציבור.
עודף בירוקרטיה
קחו, למשל, את עודף הבירוקרטיה ואת עודף הרגולציה שקיימים בישראל, היוצרים הכבדה על המגזר העסקי וחוסר ודאות, בהיותם מדכאים של השקעות ומונעי צמיחה. במדד המכונה "Doing business" של הבנק העולמי, בשנים שבהן עוד פורסם, זכתה מדינת ישראל בעקביות לציונים לא מחמיאים.
בתחום רישוי העסקים, גם אחרי יישומה של רפורמה מקיפה שהנהיגו מספר ממשלות בישראל, המצב נותר לא טוב: מנתונים שפרסם משרד הפנים בשנת 2022 עולה כי לפחות 30% מהעסקים העוסקים בתחומי המסחר או המזון פועלים ללא רישיון עסק. גם עבור בעלי העסקים וגם עבור הציבור כולו, זוהי בשורה לא טובה.
אני מאלה הסבורים כי במציאות שבה מדי יום מתקבלות עשרות החלטות בנושאים משפטיים שונים, אין זה סביר להסתמך אך ורק על קיומה של ביקורת שיפוטית בכדי להבטיח שכל ההחלטות תהיינה ראויות וסבירות. במציאות כזו יש חשיבות להבטיח את עצמאותם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, דווקא כדי להגן עלינו האזרחים מפני עריצות השלטון, יהא השלטון אשר יהא.
מהטעם הזה, אני סבור כי אין לאפשר את הפיכת היועצים המשפטיים למשרות אמון, ואין לאפשר לשרים את הגמישות להחליט מתי יצייתו להכרעתם של יועציהם המשפטיים. כל עוד בית משפט לא פסק אחרת, חוות-דעתם היא זו שתקבע מהו המצב המשפטי מבחינת עובדי המשרד.
נדרשת חשיבה מחודשת
מאידך, צוות בין-משרדי שבחן כבר בשנת 2008 סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי ממשלה, מצא כי רבים מהיועצים המשפטים למשרדי הממשלה מעורבים במידה רבה גם בעיצוב מדיניות המשרד הממשלתי אליו הם משויכים, מה שיוצר לא אחת מתחים בין הייעוץ המשפטי לבין הנהלת המשרד. הצוות קבע כי על היועצים המשפטיים למצוא את הדרך החוקית כדי לאפשר את יישומה של החלטת השר.
יתרה מכך, במסמך מקיף שהכין מרכז המידע של הכנסת לפני כעשור ואשר ערך סקירה משווה בין מספר מדינות, לא נמצא מודל דומה למודל הנהוג בישראל.
אם אלה הם פני הדברים, הרי שלצד השינויים שצריכים להתבצע במגזר הציבורי כולו - ואין ספק כי אלה צריכים להתבצע - נדרשת חשיבה מחודשת גם על מידת כפיפותו של היועץ המשפטי להחלטות השר בענייני מדיניות. יש לשפר את מנגנוני הבקרה המאפשרים לשר לקדם רפורמות ולהסיר חסמים בירוקרטיים, בין היתר כאלה הטמונים במערך הייעוץ המשפטי.
אין ספק כי ליועצים המשפטיים יש תפקיד מכריע בשמירה על חוקיות ההחלטות שמקבלים משרדי הממשלה, אולם יש להם גם תפקיד להניע רפורמות משמעותיות שמבקש הדרג המיניסטריאלי לקדם. בנושאים ציבוריים כאלה, ומתוך הנחה שלא נפל בהן דופי משפטי, מן הראוי שהמילה האחרונה תהיה של השר הממונה, עליו גם מוטלת האחריות הציבורית. לעומת זאת, בעניינים אחרים, כגון ענייני מינהל, רכש, כוח-אדם והתקשרויות, מן הראוי שחוות-דעת היועץ המשפטי היא זו שתכריע.
לא ניתן לסיים ללא ציטוט נוסף מאותה סדרה מופלאה, "כן, אדוני השר", שמיטיב לייצג את הבנתו של השר שאם פקידי המשרד יכשלו, האשמה תוטל עליו. באחד הפרקים הוא נשמע אומר בתסכול לפקידיו: "במגזר הפרטי אם אתה נכשל, אתה מפוטר; בשירות הציבורי אם אתה נכשל, אני מפוטר".