ח"כ דוד ביטן, הליכוד (20.5.23, הכל פוליטי, כאן 11) / צילום: איל יצהר
"70 חברי כנסת חתמו על הצעת החוק של (דוד ביטן) להפחתת המע״מ על מוצרי מזון", נכתב בהודעה לעיתונות שפורסמה השבוע בכלי התקשורת. ההודעה הצטרפה לשורה של ראיונות והתבטאויות של יו"ר ועדת הכלכלה מטעם הליכוד בהן קידם את ההצעה שלו, תוך שהוא מסביר, בין היתר, כי "ב־OECD המע"מ על מוצרי מזון הוא בין 0% ל־8%" (בהתבטאות דומה במקום אחר אמר כי ההצעה תאפשר להוריד את המע"מ על מזון עד 8%, "כמו באירופה").
● שר הכלכלה ניר ברקת: "המונופולים מעלים מחירים בלי סיבה, ואנחנו נדרשים לצעדים דרסטיים" | ראיון
● אם שטראוס מרוויחה כל-כך הרבה - למה היא מעלה מחירים
● המספרים נחשפים: מי משלם הכי הרבה מסים בישראל? | המשרוקית של גלובס
הצעת חוק שזוכה לקונצנזוס חוצה מחנות היא בהחלט עניין נדיר בכנסת הנוכחית. מבקרי הממשלה וציניקנים מטעם עצמם יציינו ודאי כי גם עיסוק של הקואליציה הזאת בסוגיות הקשורות ל"יוקר המחיה" הוא לא בדיוק מחזה שכיח עד כה. אבל האם מעבר לים אכן מונהג מע"מ כה נמוך על מוצרי מזון כפי שטוען ביטן? ומה אומרים הניסיון העולמי והמחקר הכלכלי על האפקטיביות של הורדת מע"מ כמו זאת שמציע יו"ר ועדת הכלכלה: האם צעד כזה אכן יביא להקלה ביוקר המחיה ויסייע בצמצום פערים? יצאנו לבדוק.
העובדות: ביטן לא רחוק מהמציאות
ראשית, לפן העובדתי. בסקירה שפרסם ארגון ה־OECD ב־2022 מפורטים שיעורי המע"מ בכל אחת מ־38 המדינות החברות בארגון. בדקנו באילו מדינות גובים מע"מ מופחת על מוצרי מזון כלשהם (בכל מדינה המוצרים עשויים להיות שונים, אך פירות וירקות, שעליהם לא גובים מע"מ בישראל, הוחרגו מהבדיקה), וגילינו כי ביטן אומנם התנסח בצורה גורפת מדי, אך דבריו בהחלט אינם משוללי יסוד. ב־20 מדינות אכן מונהג מע"מ נמוך יותר על מוצרי מזון, ושיעור המע"מ הזה אינו עולה על 8%; עשר מדינות נוספות מטילות אף הן מע"מ מופחת על מזון, אך שיעורו עולה על 8%; ורק בשבע מדינות, ובכללן ישראל, שיעור המע"מ על מוצרי המזון זהה לשיעור המע"מ הסטנדרטי (במדינה ה־38, ארה"ב, מונהג מע"מ שונה בכל מדינה). הממוצע (הלא משוקלל) של המע"מ על מוצרי מזון ב־OECD עומד על כ־8.5%, בעוד המע"מ הסטנדרטי בקרב מדינות הארגון מגיע ל־19.2%.
אז אם מה שביטן התכוון לטעון הוא שישראל נמצאת במיעוט בקרב מדינות ה־OECD בכל הנוגע למדיניות המע"מ שלה הוא צודק. אבל האם להיות חריג בהקשר הזה זה בהכרח רע? באופן די מפתיע, נראה שבעולם הכלכלה ישנו קונצנזוס נרחב מאוד - משני צדי המפה - שההפך הוא הנכון; שהמע"מ האחיד שמונהג בישראל הוא הגיוני יותר, יעיל יותר ואולי אפילו "צודק" יותר.
ההשלכות (1): לא עד כדי כך פרוגרסיבי
ההנחה הראשונה שמפריכים הכלכלנים לגבי מע"מ דיפרנציאלי נוגעת לאלמנט ה"פרוגרסיבי" שבו. כלומר, העובדה שהוא מסייע יותר לחלשים. זה לא שהטענה הזאת לא נכונה בכלל. הרי שיעור ההוצאה על מזון בקרב העשירונים הנמוכים (מתוך סך ההוצאה לצריכה) הוא אכן גבוה יותר מהשיעור המקביל בקרב העשירונים העליונים, כך שהקלה כזאת אכן עשויה להיות משמעותית יותר עבורם. הנקודה היא שאם המדינה כבר טורחת לוותר על שיעור מסוים מהכנסות המס שלה כדי לסייע לעניים לרכוש מזון, יש לה כנראה דרכים יותר יעילות לעשות זאת.
"עדויות אמפיריות מלמדות שהחרגות והפחתות מע"מ הן לא הכלי האפקטיבי ביותר להשיג [מטרות כמו שוויון]", נכתב בדוח ה־OECD שהזכרנו, "והן יכולות אפילו להיות רגרסיביות במקרים מסוימים". ואכן, דוח של בנק ישראל מ־2014 הראה כי הפחתה בעלות של מיליארד שקל במע"מ על המזון תחסוך למשק בית בעשירון התחתון 345 שקל בשנה, ואילו למשק בית בעשירון העליון היא תחסוך 590 שקל בשנה. כלומר, רק 17% מעלות ההטבה תופנה למשקי בית בשני העשירונים התחתונים. הסיבה לכך ברורה, במספרים אבסולוטים העשירונים העליונים מוציאים סכומים גבוהים בהרבה על מזון (ראו תרשים), כך שוויתור על המס שמתקבל מההוצאות הללו, פירושו "החזרת" סכומים גדולים יותר לבעלי ההכנסות הגבוהות.
גם מכוני מחקר כלכליים בעלי השקפות עולם מנוגדות בדרך כלל הגיעו למסקנות דומות. בנייר מדיניות שכתבו ב־2013 ד"ר חמי גוטליבובסקי וד"ר ניר יעקבי במסגרת מכון ון ליר, הם ציינו כי אומנם "אין חולק על כך שאפשר להקטין את אי־השוויון בעזרת מע"מ דיפרנציאלי", אולם המסקנה שלהם היא כי לא מדובר ב"כלי יעיל" לצורך כך; ואילו ב־2019 פרסמו אנשי פורום קהלת, ד"ר מיכאל שראל וניסן אברהם, מאמר כאן אצלנו בגלובס שהצביע אף הוא על אותן מגרעות (ומגרעות נוספות) של מע"מ דיפרנציאלי בכלל, ומע"מ מופחת על מחירי מזון בפרט.
ההשלכות (2): לא כל ההוזלה תגיע לצרכן
ויש עוד טיעוני נגד. הרי בדרך שבין ויתור על המס לבין הוזלת מחירי המזון עבור הציבור עומדים יצרני המזון והמשווקים, שעלולים לשמור לעצמם חלק מההוזלה. בדוח של בנק ישראל מוזכר מחקר שנערך ב־2007, שמצא כי בהתאם לכך רק שני שלישים מההפחתה במס הקנייה התגלגל להוזלת המחיר לצרכן, כשהיתר נשאר אצל אותם הגורמים שהזכרנו.
דיפרנציאליות במע"מ היא גם פתח להעלמוֹת, להתחמקויות ולמניפולציות שיפגעו בגביית המס ויעצימו את הבירוקרטיה ואת ההתדיינות המשפטית סביבה. בישראל, שבה כאמור לא נגבה מע"מ על פירות וירקות, אפשר למצוא מדי פעם דיווחים על פשיטות של רשות המסים על דוכנים של ירקנים, בהן מתגלה כי יש ביניהם מי שמעדיף להציג מכירות של מוצרי מזון אחרים כאילו היו ירקות ופירות, וכך להימנע מתשלום המע"מ עליהם.
והבעיה האחרונה שכלכלנים רבים מזהירים מפניה היא שמדובר כאן במקרה מובהק של "שטח משוחרר לא יוחזר". כלומר, קל לדמיין את הפוליטיקאי שיוריד את המע"מ מ־17% ל־8%, אבל כמעט בלתי אפשרי לדמיין את זה שיהפוך את ההחלטה הזאת, גם אם יתברר בעתיד שהיא הייתה מוטעית. "המכשולים של הכלכלה הפוליטית להרחבת בסיס המע"מ אכן יכולים עוצמתיים, ולעתים קרובות בלתי עבירים", כותבים על כך ב־OECD. נסו להיזכר למשל ברעיונות שעולים מעת לעת לביטול הפטור על מע"מ שמונהג באילת, שתמיד נופלים בסוף.
האלטרנטיבה: מה כן כדאי לעשות?
אז אם לא הפחתת מע"מ, מה כן? לכלכלנים יש שורה של הצעות שיכולות לסייע לדעתם באופן יעיל יותר לשכבות החלשות בסוגיה הזאת. בדוח של בנק ישראל הוצעו אספקה ישירה של מוצרים ציבוריים מסוימים, או לנתב את הכסף שעליו מוכנה המדינה לוותר למען המטרה הזאת, לקצבאות מסוגים שונים ("מס הכנסה שלילי", קצבאות זקנה ועוד). גוטליבובסקי ויעקבי סבורים ש"מוטב להשתמש במע"מ בשיעור אחיד עם מענק בסכום קבוע לכל משק בית", וגם בפורום קהלת טוענים ש"אם המטרה היא אכן לסייע לשכבות החלשות, מדיניות אלטרנטיבית של מתן 172 שקל בחודש לכל משק־בית במדינה הייתה יכולה לסייע יותר למשקי הבית בחמישון התחתון".
לקריאה נוספת: