מה עובר על המגזר הציבורי? / צילום: Shutterstock
העזיבות במגזר הציבורי לא פוסקות: האחרון בשרשרת היה מנכ"ל משרד החינוך, אסף צלאל, שהודיע בשבוע שעבר על סיום תפקידו. לפניו סיימו את תפקידם יו"ר הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, אבי נאור, יו"ר דירקטוריון דואר ישראל מישאל וקנין, והרשימה עוד ארוכה. במקביל, לא מעט משרות, כדוגמת הממונה על שוק ההון והכלכלנית הראשית, נותרות לא מאוישות.
● הנעליים המכוערות ששוות מיליארדי דולרים
● שקיעתה של העיר המוזהבת: התושבים, העסקים והכסף עוזבים את סן פרנסיסקו
● פרופ' צבי אקשטיין: "נתניהו והממשלה איבדו את אמון השווקים" | הצוללת
במבט רחב, האירועים האחרונים מצליחים לחשוף את תהליך ההידרדרות שעובר על השירות הציבורי. "תמונת המצב מראה התפרקות והתפוררות, ומסוכן להתעלם ממנה", אומר מרדכי כהן, לשעבר מנכ"ל משרד הפנים. "יש עזיבה של אנשים איכותיים, יש ירידה במוטיבציה ויש פחות פונים למכרזים יוקרתיים. זו הטרגדיה הגדולה של השירות הציבורי".
הטרגדיה הזו, בחלקה לפחות, היא לא דבר חדש. לאורך שנים סבל השירות הציבורי מקשיים בגיוס עובדים, מינויים פוליטיים, יחסים מורכבים בין פקידות לשרים ובעיות מבניות כדוגמת מודל השכר ווועדי העובדים. אך נראה כי בממשלה הנוכחית זה עולה שלב.
במהלך פברואר־מרץ 2023, ערכו ארבעה מומחים בתחום המדיניות והמנהל הציבורי סקר שכלל 361 עובדי מדינה. הנתון המדאיג עולה מהשאלה: "במבט קדימה על חמש השנים הבאות, באיזה מידה אתה צופה שתהיה התחזקות או היחלשות בהשפעה של הדרגה במקצועי ביחיד שלך על מדיניות המשרד?"
רוב הנשאלים, כ־54%, סבורים שהשפעת הדרג המקצועי תיחלש בשנים הקרובות. אז מה באמת עובר על המגזר הציבורי?
1. גלי עזיבות ואווירה מתוחה
הסממנים הבולטים למשבר שפוקד את המגזר הציבורי הם גלי העזיבות והפיטורים. דוגמה לכך אפשר למצוא במשרד התחבורה - מאז מינויה של מירי רגב לשרה, רבים מהבכירים מצאו את דרכם החוצה.
בין היתר, בפברואר הודיע רן שדמי, ששימש כראש הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, על עזיבתו את התפקיד וזמן קצר אחריו הודיע גם מנהל אגף רכבות במשרד התחבורה, אליאס מטר, על התפטרותו. ויש גם את מנכ"ל רכבת ישראל מיכאל מייקסנר שפרש בחודש מאי מתפקידו, לאחר שהחלו ניסיונות הדחה נגדו על ידי הדירקטוריון ובמעורבותה של רגב.
בזירה אחרת יו"ר דירקטוריון דואר ישראל מישאל וקנין, הודח ע"י שר התקשורת שלמה קרעי והשר דוד אמסלם, למרות שגרף מחמאות על תפקודו. כמו כן, תאיר איפרגן מנהלת זרוע העבודה, ואיילת רזין יו"ר הרשות לקידום מעמד האישה, פוטרו מתפקידן.
הנורה האדומה שנדלקה בעקבות שרשרת הפרישות וההדחות החלה להבהב כשהצטרפו אליה המינויים וניסיונות המינויים של "מקורבים" לפוליטיקאי זה או אחר. כך למשל, מונה לאחרונה משה בן זקן לתפקיד מנכ"ל משרד התחבורה לאחר שמועמדותו לתפקיד נפסלה לפני כחצי שנה בשל היעדר ניסיון מתאים. כשהמועמדות נפסלה, שרת התחבורה פשוט מינתה אותו למשנה למנכ"ל ובכך דאגה שיצבור את הניסיון החסר.
בכירה שעזבה לאחרונה את השירות הציבורי מספרת על התחושות במסדרונות. "אני שומעת מאלו שנמצאים שם על סתימת פיות. יש אווירה של טרור ורדיפה. בנוסף, גורמים פוליטיים לא מקצועיים מבצעים בקרות על מהלכים מקצועיים. הדרג הפוליטי גונז חוות דעת כי הן לא תואמות את האג'נדה שלו".
תומר לוטן, מי שהיה עד לסוף שנת 2022 מנכ"ל המשרד לביטחון פנים, מצביע גם הוא על המציאות המאתגרת. "הבעיה הגדולה היא ביטול המקצועיות. זאת אומרת, הם אפילו לא צריכים שהפקיד ילך הביתה. הם פשוט לא סופרים אותו. זה קורה אול אובר דה פלייס".
"יש תחושת טיהור כללית", מספרת בכירה לשעבר במשרד ממשלתי. "אני יודעת על עובדים זוטרים שאמרו להם לבחון את השיח שלהם ברשתות החברתיות ולהוריד תמונות עם אנשים ממשלות קודמות. זה פשוט מטורף".
2. מינויים תקועים
כדי להבין את ההתנהלות הממשלתית בעת האחרונה, די להסתכל במינויים הרבים שמשום מה לא מאוישים. זה מגיע ממש עד לצמרת ומשפיע על המערכות הכלכליות המשמעותיות במדינה.
למשך פרקי זמן ארוכים התנהלה ומתנהלת צמרת הרגולציה הפיננסית בישראל ללא מנהלים מכהנים, עם מנהלים שממתינים בסטנד־ביי להחלפתם ובחלק מהמקרים אף ללא ממלאי מקום. כך למשל, למרות שכבר במאי השנה סיימה את תפקידה הכלכלנית הראשית במשרד האוצר שירה גרינברג, טרם מונה כלכלן ראשי.
גם הרשות לניירות ערך, האחראית על אכיפת חוקי ניירות הערך, נמצאת בלימבו ניהולי. יו"ר רשות ניירות ערך לשעבר, ענת גואטה, פרשה באפריל מתפקידה ועד כה טרם מונה לה מחליף. הליך האיתור דשדש תקופה ארוכה ורק לאחר כחודשיים הודיע סמוטריץ' על מינויו של עו"ד יוסף (ספי) זינגר לתפקיד.
ואולם, גם מינוי זה מתעכב. המינוי כפוף לאישור הוועדה לבדיקת מינויים בחברות הממשלתיות, אך זו טרם אישרה אותו. התוצאה: יותר משלושה חודשים שאחת הרשויות הרגלטוריות הפיננסיות במשק מתנהלת ללא ראש. בהיעדר יו"ר, הרשות כולה קופאת על שמריה בפעילות היומיומית. מדובר במצב חסר תקדים שבו אין עומד איש בראש הרשות, מאז שנוסדה בשנות ה־60.
השיתוק הזה תקף גם ברשות שוק ההון, ביטוח וחיסון - המפקחת על גופי השקעות מוסדיים שמנהלים נכסים בהיקף של יותר מ־2.5 טריליון שקל, רובם הגדול כספי ציבור. שם נוצר מצב ניהולי בעייתי, כאשר הרשות מתנהלת כבר שנה ללא מנהל קבוע. באוגוסט אשתקד הודיע ד"ר משה ברקת על התפטרותו מהתפקיד וכחודש לאחר מכן, מיהר שר האוצר דאז אביגדור ליברמן להודיע על מינויו של עמית גל כממלא מקום. אך מאז לא חל כל שינוי בסטטוס הזה.
במקביל, גם הליך איתור מחליף למנהל רשות המסים מתנהל בימים אלו בעצלתיים. כהונתו של המנהל הנוכחי ערן יעקב הוארכה כבר פעמיים מאז הסתיימה במרץ השנה, לאחר שוועדת האיתור בנציבות שירות המדינה, שאמורה להמליץ על המועמדים להחליפו, מונתה באיחור ניכר.
אל הרשימה הארוכה אפשר גם להוסיף את ענף הנדל"ן בו נרשמים עיכובים במינויי בכירים כדוגמת השמאי הממשלתי ורשם הקבלנים. אוהד דנוס, מי שהיה בעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, אמר לאחרונה בשיחה עם גלובס כי מדובר ב"אזלת יד שכולנו נשלם עליה".
אם זה לא מספיק, לביטוח לאומי אין מנכ"ל קבוע כבר קרוב לשנה, לחברת החשמל אין יו"ר, וגם לרשות המטרו עוד לא נמצא יו"ר.
צריך לומר שהמינויים, בחלקם, מתעכבים גם בשל הביקוש הפוחת. "הציעו לי לבוא עכשיו לכל מיני משרות בכירות אחרות בשירות הציבורי, משרות מאוד אטרקטיביות, ולא רציתי", מספרת בכירה לשעבר במשרד ממשלתי. "אני לא רוצה להיות תלויה על בלימה של ממשלה שפועלת רק לטובת קידום הגחמות של החברים שלה".
3. האיזון בין המקצועי לפוליטי
היחסים בין הדרג המקצועי לדרג הפוליטי במשרדי הממשלה תמיד היו מורכבים ובעלי איזון עדין במיוחד. אבל נדמה כי המאבקים שרואים היום בין שרים לגורמי מקצוע בכירים במשרדם קבעו שיאים חדשים.
כך למשל, המחלוקת בין הממונה על הרשות, עו"ד מיכל רוזנבוים, לבין השר דוד אמסלם חצתה קווים אדומים כאשר השר הטיח כלפיה שהיא "מופקרת", עם "יצר נקמה מורעל וארסי", לאחר שהיא הביעה עמדות מקצועיות בנוגע למהלכים בתחום אחריותה.
כשרוזנבוים פנתה ליועמ"שית בבקשה לייעוץ משפטי בנוגע לדרישות של השר ממנה, היא קיבלה גיבוי מלא ותשובה כי הרשות היא גוף עצמאי. בתגובה, אמסלם שיגר מכתב בו תקף את היועמ"שית גלי בהרב מיארה ואת המשנה גיל לימון: "לא נתקלתי בהתנהלות מופקרת, חסרת אחריות וחסרת מקצועיות כפי שקורה במקרה של רוזנבוים".
במסגרת המאבק הזה נראה כי התרופף גם בורג במערכת האיזונים והבלמים שאמורה להיות בין שומרי הסף לפוליטיקאים. אמסלם אף סיים את המכתב באיום, כי הוא לא יחתום עוד על החלטות ועניינים הנוגעים לרשות החברות, הגם שהוא השר הממונה על הרשות. "אבקשכם שלא לפנות אליי בכל נושא הנוגע לרשות החברות".
במשרד התחבורה, היחסים בין הדרג המקצועי לפוליטי לא הרבה יותר טובים. כאמור, מאז מינויה של מירי רגב לשרת התחבורה, רבים מהבכירים מצאו את דרכם החוצה. ברקע הניסיונות שלה להדיח את מיכאל מייקסנר מנכ"ל רכבת ישראל, חשף גלובס התבטאויות של רגב במהלך דיון מקצועי רב משתתפים. השרה איימה כי אם מנכ"ל של חברה ממשלתית ידבר עם שר האוצר על ענייני תחבורה - הוא יודח מתפקידו - ועד להדחתו, הוא ישמש כ"בובה".
כל האירועים הללו מסגירים מערכות יחסים בעייתיות מאוד בין הדרג הפוליטי למקצועי בעת האחרונה. "אין פה מחלוקת בין תפיסות עולם שונות או תפיסות מקצועיות שונות", אומר בכיר במשרד ממשלתי. "פעם היה ברור לכולם שיש דרג מדיני והוא זה שקובע מדיניות, והתפקיד של הדרג המקצועי זה ליישם את המדיניות תוך שהוא מפעיל שיקול דעת מקצועי. היום הדרג הפוליטי חושב שהתפקיד של הדרג המקצועי זה רק לעשות מה שאומרים לו".
לדברי בכירה במשרד ממשלתי אחר, "בתדירות שבה יש בחירות במדינה וממשלות מתחלפות צריך מגזר ציבורי יציב וחזק. צריך גרעין שאומר את עמדתו המקצועית ואחר כך השר יחליט מה שיחליט. אבל היום התחושה היא שאני בכלל לא יכולה להגיד את הקול המקצועי שלי וגם אם אני אומרת זה לא מעניין אף אחד".
לדברי בכיר נוסף, "אמסלם, קרעי ורגב באים בגישה שהם הקובעים וכולם צריכים לעשות מה שהם רוצים. הם רומסים את הדרג המקצועי ולא מבינים את ההבדל בין להיות שר לבין לנהל את הגופים המקצועיים שתחת המשרד. הם רוצים פקידים צייתנים, כנועים. זו התקפה חסרת רסן".
אבל כמו לכל מטבע, יש גם צד שני. יאיר מעיין, המנכ"ל היוצא של הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, לא בטוח שהבעיה טמונה דווקא בהתנהלות השרים. "עבדתי כמנכ"ל במגזר הציבורי כ־13 שנה ואני חושב שיש בלבול גדול ביחסים בין השרים לדרג המקצועי. פקידים בכירים במשרדי ממשלה מנסים לשבש החלטות מדיניות של השרים המנויים, ופקידים יותר זוטרים מנסים לשבש החלטות של מנכ"לים ושל סמנכ"לים. אף פקיד לא צריך לקבוע שום דבר, בטח לא מדיניות. הם יכולים להציע ולהסביר את ההשלכות של המדיניות של השרים, אבל הדרג הקובע מדיניות וגם סדר עדיפות זה הדרג הפוליטי".
פרופ' אבי שמחון, יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה והיועץ הכלכלי של ראש הממשלה בנימין נתניהו, סבור שכל צד צריך לזכור את האחריות והסמכויות המגיעות עם התפקיד. "עם ישראל בחר את הנבחרים שלו והאחריות היא על הדרג הנבחר. כיום יש אומנם פקידים שמבינים את הדברים כמו שהם ובאמת מסייעים לשר הממונה, אבל יש פקידים שחושבים שהשר טועה ועושים כל מאמץ על מנת לטרפד את הצעדים של השר. אני רואה את זה הרבה מאוד".
לדברי שמחון, הבעיה מתעצמת גם בגלל "התגמול" או "הגינוי" התקשורתי. "כשפקיד מבצע את ההנחיות של הדרג הנבחר הוא זוכה לנזיפה בתקשורת, בעוד שכשהוא מטרפד את הצעדים של הדרג הנבחר, הוא זוכה למחמאות. בפועל, מי שישלם את המחיר על הצלחה או כישלון זה לא הדרג המקצועי, אלא הנבחרים".
בכיר לשעבר במשרד ממשלתי טוען כי "הפקידות היום מרשה לעצמה יותר מדי. שני הצדדים צריכים לעצור ולנשום. אם פקיד בז לפוליטיקאים - שלא יהיה בתפקיד. אנחנו קרובים לאירוע שייקבע בחוק שכל הפקידים יתחלפו כשמתחלף שלטון".
מלשכת שרת התחבורה נמסר: "כדרכה של צביעות, כאשר נמצאים ליקויים בתחומי המשרד, ממהרים להאשים את השר הממונה, אך כאשר הוא פועל באופן אקטיבי ומאיץ בגורמי המקצוע לבצע את מלאכתם נאמנה, נטען כלפיו שהוא 'מתערב'. הציטוטים של הגורם 'האנונימי' והעובדה שבחרתם לכרוך את השרים רגב, קרעי ואמסלם יחדיו, מלמדת יותר מכל כי הטענות המופרכות הן בעצם נגד הממשלה הנבחרת".
תגובת שר התקשורת שלמה קרעי: "יו"ר הדואר המודח וחבריו בתקשורת יכולים להשמיץ עד מחר. הוא נכשל כישלון מהדהד בכל הקשור לפיתוח מנועי צמיחה בדואר ואף התבטא באופן שערורייתי בפרוטוקלים הפנימיים ודאג לג'ובים לחברים שלו כסמנכ"לים".
מלשכתו של השר אמסלם לא נמסרה תגובה.
4. מודל שכר בעייתי
כבר שנים רבות שהמגזר הציבורי סובל מבעיות מבניות. באופן כללי, שיטת התגמול לא מעודדת כישרון ולא מאפשרת כמעט להיפרד מעובדים לא יעילים.
כפי שמציינים בממונה על השכר, "המגזר הפרטי מתגמל עובדים צעירים ומשכילים יותר מהמגזר הציבורי". על פי הדוח, אלו הנמצאים במדרג התחתון של הפסיכומטרי מרוויחים בממוצע כ־8,000 שקל במגזר הפרטי, וכ־12,000 שקל במגזר הציבורי. אלו שנמצאים במדרג העליון לעומת זאת מרוויחים יותר מ־25,000 שקל במגזר הפרטי ו־16,000 בלבד במגזר הציבורי.
מכאן, תפקידים כמו מהנדסים ומומחים מסוגים שונים אינם מסוגלים לקבל תגמול ראוי בלי שיעבדו שנים ארוכות במגזר הציבורי קודם לכן. בפועל, זה יוצר מצב בו המגזר הציבורי מכיל עובדים ותיקים ומבוגרים יותר, ומתקשה למשוך כוח אדם חדש.
עם זאת, צריך לומר שהתמונה קצת יותר מורכבת. בין השנים 2019-1996 השכר הממוצע במגזר הציבורי גדל ריאלית ב־34%, לעומת 26% במגזר הפרטי. כלומר, עובדי המגזר הציבורי מרוויחים יותר מאשר בעבר. כמו כן, עובדי משרדי הממשלה נהנים מביטחון תעסוקתי גבוה ביחס למגזר הפרטי - הם זוכים לקביעות במקום העבודה, שנחשבת נדירה במגזר הפרטי.
בנוסף, הוותק הוא מרכיב משמעותי שגם משחק לטובת עובדי המדינה. בעוד שעובד בן 24 מרוויח בממוצע 6,000 שקל בכל המגזרים, בגיל 52 השכר הממוצע במגזר הפרטי עומד על 14,000 ובמשרדי הממשלה הוא מגיע ל־20,000 בממוצע. אך בסופו של דבר גם זה עשוי להעיד על אחת הבעיות: כשהדרך העיקרית להעלות את השכר היא לצבור ותק, התמריץ "להגדיל ראש" עלול להיות חלש במיוחד. חמור מכך, "במשרדי הממשלה אין בהכרח הלימה בין השכר למיומנויות העובדים", מציינים בממונה על השכר.
יש לציין כי הבעיות במגזר הציבורי בישראל ידועות גם ל־OECD. בדוח שפורסם מוצגים מאפיינים בשכר עובדי המגזר הציבורי בישראל המשפיעים לשלילה על תהליכי גיוס, שימור וניהול כוח האדם: ביסוס־יתר של השכר על ותק בעבודה במקום על כישורים, מרכיבי שכר משונים כמו תשלום מיוחד על הדרכות והחזר עבור הוצאות רכב נחשבים.
מודל השכר הזה מוביל בסופו של דבר לאבסורדים, כדוגמת סיפור מינויו של מנכ"ל משרד הבריאות משה בר סימן טוב. אחת ממדרגות השכר הגבוהות ביותר במגזר הציבורי הוא זה של רופאים, כך שמנכ"ל משרד הבריאות (שהוא כמעט תמיד רופא) היה מקבל שכר גבוה למדי של כ־90 אלף שקל, בזמן שמנכ"לים שאינם רופאים משתכרים כ־40 אלף שקל.
אך משה בר סימן טוב, מנהל מוכשר למשרד הבריאות ככל שיהיה, אינו רופא, מה שהגביל דרמטית את השכר שהוא יכול לקבל. כשהגיע בפעם השנייה למגזר הציבורי, בתחילת השנה, שר הבריאות היוצא אריה דרעי ושר האוצר בצלאל סמוטריץ' היו צריכים לחתום על הסכם מיוחד שיאפשר להעלות את השכר של בר סימן טוב לכ־60 אלף שקל.
למה בעצם מודל השכר בנוי כך? חלק נובע מעצם המהות של מגזר ציבורי, שאינו נתון לשיקולי רווח, ומכאן הצורך להתייעל. סיבה אפשרית נוספת היא התנגדות של ועדי עובדים, שמייצגים את העובדים הקיימים ולא את העובדים שיוכלו להגיע. פעמים רבות, הם מעדיפים פשוט להשאיר את המצב כמו שהוא.
5. נציב שירות המדינה כמשל
מי שתפקידו לעמוד בין הדרג הנבחר לדרג המקצועי הוא נציב שירות המדינה, פרופ' דניאל הרשקוביץ. כיום, כשהמינויים הפוליטיים מתגברים האצבע המאשימה מופנית כלפיו. "אחד התפקידים העיקריים של נציב שירות המדינה זה להיות שומר סף בכל הנוגע למינויים הבכירים בשירות המדינה", אומר שמואל הולנדר, ששימש בעצמו כנציב בין השנים 1996־2010. "הנציבות אחראית על המכרזים לתפקידים, על הוועדות למינויי בכירים ועל ועדות איתור לראשי אגפים.
"בתקופתי הייתה אווירה עניינית טובה, גם כשהיו ויכוחים. אבל משהו השתנה בממשלה הנוכחית. שומרי הסף אמורים לשרת את השר ולהיות מריונטה - אחרת הם יודחו. כיום, לא הייתי רוצה להיות בתפקיד הזה".
הולנדר אומנם נזהר במילותיו, אך בכירים אחרים במערכת לא חוסכים בביקורת. "זה גוף חולה", אומר מרדכי כהן. "הוא לא מתפקד, לא עומד באתגרים, לא מבין את המשימה שלו. בצער רב אני אומר שזה גוף שכנראה אין ברירה אלא לפרק אותו ולבנות אותו מחדש. הוא לא רלוונטי היום בכלל".
"נציב שירות המדינה אמור להיות עם היד על הדופק, שומר הסף", אומרת בכירה לשעבר במשרד ממשלתי. "בפועל, הוא מכשיר אחד אחרי השני את כל ההדחות".
אם הבלאגן בנציבות אינו מספיק, נציב שירות המדינה עלה לאחרונה לכותרות לאחר שהורה להפסיק לפרסם מכרזים על תפקידים באמצעות לוכסן המאפשר פנייה לשני המינים. לשיטתו, הדבר "מסרבל את הכתוב ומקשה על הקריאה", ולכן יש לפרסם רק בלשון זכר.
בסופו של דבר, הנציב הוא רק אחד האשמים, אך הוא יכול לשמש כמשל למגזר הציבורי כולו. או כפי שאמר מרדכי כהן - "גוף חולה".
מנציבות שירות המדינה נמסר בתגובה: "ראשית, אנו דוחים מכל וכל את הטענות המוזכרות בכתבה, באשר אין להן כל אחיזה במציאות. נציבות שירות המדינה פועלת באופן מקצועי לחלוטין ועל פי כללי התקשי"ר, במיוחד בכל בנוגע למינויים ולבדיקת הכישורים הנדרשים מכל מועמד. לגופו של עניין, יובהר כי אין כל קשר בין ההאשמות בציטוטים לבין המציאות. הנציב והנציבות שהוא עומד בראשה לא ממנים מנכ"לים ולא מפטרים. מי שממנה וגם בסמכותו לפטר היא הממשלה. וועדת המינויים רק בודקת כשירות של מועמד/ת ומעבירה המלצתה לממשלה. באשר ל'הדחות' המוזכרות, הנציב לא אישר עד היום שום הדחה. לאיזה הדחות מתכוונים? זאת ועוד: עד היום לא קיבלנו כל פניה מבכיר/ה שמבקשים התערבותנו נוכח כוונה להדיחם".