בית שנהרס בקיבוץ בארי. ''שהלחץ לייצר פתרונות לא יוביל למיזמים גרנדיוזיים'' / צילום: ap, Baz Ratner
שעת חירום מובילה כמעט תמיד לשינויי חקיקה כאלו ואחרים - זמניים או קבועים. כך היה, למשל, עם התפרצות הקורונה, שהכניסה לחיינו את ההיוועדות החזותית של מוסדות התכנון (קיום ישיבות וקבלת החלטות בשיחות וידאו), ובמקרים אחרים. גם מלחמת "חרבות ברזל" כבר הביאה איתה כמה שינויי חקיקה ותקנות חדשות, וישנם עוד כאלו בדרך. רוב השינויים נועדו לקצר תהליכים, לאפשר שיקום מהיר של יישובי עוטף עזה ומיגון זריז לתושבי שאר הארץ, אולם בטווח הארוך עלולות להיות להם השלכות שונות.
● הקביעה של בית המשפט שעשויה לעלות לקבלנים מאות מיליוני שקלים
● מה קרה למחירי הדירות בערים שלא היו בהן אזעקות? בדקנו
1 הקמה מהירה של מבנים זמניים לצורך דחוף
כלי החקיקה: תוספת לסעיף 266ה לחוק התכנון והבנייה.
תוכן החקיקה: בעקבות פינוים הדחוף של עשרות אלפי תושבי עוטף עזה וגבול הצפון, התעורר צורך מיידי בהקמת מבנים שונים לטובת המפונים במרכזי הפינוי: מבנים למוסדות ציבור, מבנים לשימושים רפואיים ועוד. סעיף 226ה בחוק התכנון והבנייה מאפשר לשר הפנים לתת צו המעניק פטור מתוכנית ומהיתר בנייה במקרים דחופים - ובתזכיר החוק החדש נכלל סעיף 226ה1, אשר כולל בהוראות אלו גם יחידות דיור למפונים, ובאופן כללי מגדיר את סמכויות שר הפנים בעניין, סביב מלחמת "חרבות ברזל".
הביקורת: "זהו סעיף שמאפשר להקים מבנים גם בשטחים שאי־אפשר לבנות בהם כלל, לכאורה, כמו שטחים חקלאיים, שטחים פתוחים ואפילו שטחים לשימור", מסביר עו"ד ארז קמיניץ, שותף וראש תחום רגולציה וממשל במשרד ארדינסט בן נתן טולידאנו ושות', ולשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. כאן מתעוררים חששות בדבר הקמת מבנים ללא פיקוח מספיק או ללא היגיון תכנוני - חשש שעולה משמעותית במקרה זה, שכן מדובר בפטור מתוכנית ומהיתר גם יחד. לדברי קמיניץ, "אלו דברים שכבר נעשו בעבר, אבל צריך לשים לב שלא משתמשים בסעיף הזה יותר מדי ושלא לצורך, כי הוא דרמטי מאוד: הוא מתגבר על כל המגבלות וכל ערכי התכנון שקובעות התוכניות.
"על הגורמים הרגולטוריים לוודא שהסעיף לא מנוצל לרעה, ושהלחץ לייצר פתרונות לא מוביל למיזמים גרנדיוזיים או כאלו שלא באמת נדרשים".
אדריכל גיא דוננפלד, מהנדס העיר דימונה ומנכ"ל איגוד מהנדסי ואדריכלי ערים בישראל, טוען כי הסעיף האמור כלל אינו נדרש, בפועל. לדבריו, "סעיף 266ה הקיים מאפשר לשר לבצע את המהלכים הללו כבר עכשיו. המדינה היא הריבון. אם היא רוצה להקים מבנים בלי היתר ובלי תוכנית, היא יכולה. כך או כך, צריך לעשות את הדברים בשכל: כמו שאנחנו יודעים, יש בישראל מבנים 'זמניים' שעומדים על תילם עוד משנות ה־90, מתקופת העלייה הגדולה מבריה"מ. אין יותר קבוע מזמני. מה שחשוב הוא שכל מהלך כזה יהיה תואם לתכנון מסוים, ושיהיה מקובל על המועצה או הרשות שבתחומה מקימים את המבנים. שלא נישאר עם פצע תכנוני לשנים ארוכות".
"הזמני הופך קבוע", ממשיכה אדריכלית אורנה אנג'ל, יו"ר התאחדות האדריכלים, באותו קו. "המבנים האלה, שכוללים גם ממ"דים, מאוד כבדים, ובלי פיקוח של הוועדה המקומית יגיעו מנופים, יחריבו את המדרכות ואת כלל המרחב הציבורי, ומי ישקם אותו אחר כך? אגיד את זה שוב: מוטלת על המדינה החובה לחזק את הוועדות המקומיות ואת מהנדסי הערים. יש דרכים לעשות את הדברים מהר, אבל אנחנו בעיקר נדרשים לפתוח את הראש".
"מתן האפשרות לבנות מגורים ומבני ציבור למפונים ללא תוכנית והיתר נולדה מתוך מטרה טובה", מוסיף עו"ד צבי שוב, שותף מנהל במשרד שוב ושות'. "אולם הסיכוי שאחרי בנייה ממשית המבנים ייהרסו - קלוש. נוסף על כך, ניכר שבהוראת השעה אין כמעט מגבלות על ייעוד הקרקע באותו מקום. היו צריכים לקבוע שהבנייה תתאפשר באזורים המוגדרים לפיתוח עירוני".
2 תוספת ממ"דים ללא היתר
כלי החקיקה: הוראת שעה - תקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר).
תוכן החקיקה: זירוז הליכי התכנון והרישוי לבניית מרחבים מוגנים דירתיים בכל הארץ. הוראת השעה, התקפה לשנה, מאפשרת הקמת ממ"דים ללא צורך בהיתר - במבנים שבהם עד שתי קומות.
הביקורת: עיקר החשש בהקשר זה הוא בהקמת ממ"דים מבלי שהשכנים ובעלי המגרשים הגובלים בשטח שעליו יוקם הממ"ד, יוכלו להתנגד. עוד ישנו חשש כי בהיעדר פיקוח מלא (בניית ממ"ד ללא צורך בהיתר "חוסכת" בין היתר את הצורך בפיקוח מצד הרשות המקומית) ייבנו ממ"דים שאינם תואמים את ההוראות.
"ככלל, בנייה ללא צורך בהיתר היא דרמה", אומר עו"ד ארז קמיניץ. "כשלא צריך להגיש בקשה להיתר, יכול להיות שיבנו ממ"דים גדולים יותר, לא יחכו לאישור הנדרש ועוד. ככל שיש פחות פיקוח, כך יש יותר חשש שאנשים לא יפעלו לפי הכללים. מצד שני, יש כאן אמירה ערכית, שאני מבין אותה: העדפת הצורך במיגון על פני פגיעה בנוחות של השכנים".
"ממ"ד זה מבנה קשיח, חדר בדירה, ויש לזה משמעות", אומר דוננפלד. "בניית ממ"ד בפטור משמעה שהוועדה המקומית לא רואה את התהליך: התושב פשוט מדווח אחרי שבנה. בסוף נמצא את עצמנו עם אנשים שמוציאים עוד עשרות אלפי שקלים, נוסף על כ־200 אלף שקל עלות בניית הממ"ד, משום שהם יצטרכו להכין תוכנית חדשה משום שהממ"ד לא נבנה בהתאם להוראות הקיימות. התקנות קובעות שהקמת הממ"ד דורשת בדיקה של פיקוד העורף - אפשר לקבוע שבזמן הזה הוועדה המקומית תוכל לתת את ההערות שלה".
"עושים משהו שגם ככה בעייתי - רק מי שיש לו 200 אלף שקל בכיס יכול, למעשה, לבנות ממ"ד בעצמו - והופכים את האנשים להיות ועדה בפני עצמה", אומרת אדריכלית אנג'ל. "עכשיו זה הזמן להעצים את מהנדסי הערים ואת הוועדות המקומיות, להם היה צריך לתת את הכוח, ולא להשאיר אותו בידי האדם הפרטי שיבנה איך שהוא רוצה. לדעתי זה גם יגרום לסכסוכי שכנים רבים. אדם יכול להציב בשטח שלו ממ"ד, בלי להתחשב בכלל במה שקורה אצל השכנים".
3 הקמת ממ"דים במסלול מהיר בכלל המבנים
כלי החקיקה: תמ"א 40
תוכן החקיקה: תמ"א 40 בגלגולה הנוכחי, תמ"א 40/א/1/1, היא למעשה הרחבתה של תוכנית שכבר מיושמת היום בצפון, ביישובים המרוחקים עד 9 ק"מ מהגבול. מהותה: הקמת ממ"ד גם בסטייה מהוראות התוכניות המפורטות, ללא צורך באישור הקלה מתוכנית. במילים אחרות, היא מאפשרת לקבל את האישור לבניית ממ"ד במהירות, גם אם התוכנית להקמתו חורגת (עד גבול מסוים) מקווי הבניין, מהתכסית, ממגבלת המרחק בין בניינים וממגבלות גובה הבניין. התוכנית אושרה ביום חמישי האחרון.
הביקורת: החששות כאן דומים לחששות סביב הקמת הממ"דים בפטור מהיתר בקומה הראשונה והשנייה, בשל האפשרות לחריגה מהוראות התוכנית, אך לכך מתווסף עניין נוסף שעליו מדבר אדריכל דוננפלד: "נניח שלאחר אישור התוכנית, מתארגנת קבוצת דיירים ומוסיפה ממ"דים לבתים בבניין הקיים. במקרה כזה, גם אם מדובר בבניין שנבנה בשנות ה־60, יכול להיות ש'סגרנו את הדלת' בפני התחדשות עירונית. הרי לכל דייר יש ממ"ד כעת - למה שירצה לקדם התחדשות עירונית בבניין שלו? אם זה לא מספיק, הרי שהתוספות האלו, באחורי הבניין, בקדמת הבניין או בצדדיו - יישארו איתנו לשנים, הרבה אחרי שהמלחמה תיגמר".
4 "שחרור" דירות לאכלוס
כלי החקיקה: הוראת שעה להוצאת "תת־תעודת גמר".
תוכן החקיקה: הוראת שעה התקפה לשנה שמיועדת לקצר את התהליך עד לקבלת טופס אכלוס - צעד שלהערכת גורמים בעולם התכנון אמור לשחרר לשוק עד 40 אלף דירות, עם מיגון תקני כמובן. התקנות מציינות כי הרשות רשאית להעניק את תעודת הגמר הזמנית "ובלבד שמצאה כי אי־קיום התנאי אינו פוגע ביציבות ובבטיחות הבניין, בבטיחות הציבור ובבטיחות המשתמש, וכי המבנה ראוי לשימוש".
הביקורת: דוננפלד טוען כי תקנות אלו פותחות פתח לאכלוס בתים שאינם מוכנים באמת לקליטת דיירים. לדבריו, "התקנות הללו יכולות להוביל למצב שבו מבנה מאושר מבלי שיש לו עדיין אישור מחברת החשמל, והוא פועל על גנרטור. זה אומר בניין בלי מעלית, עם חשמל לא יציב. במקום היוזמה הזאת, עדיף היה לטפל בגורם עצמו - בעיכובים של חברת החשמל, וכמו שהעניקו תוספת תקנים לפיקוד העורף כדי שיזרז אישור בניית ממ"דים, כך צריך לעשות גם עם חברת החשמל".
5 הקמת ועדת תכנון ובנייה מיוחדת לעוטף עזה
כלי החקיקה: החלטת ממשלה.
תוכן החקיקה: כחלק מניסיונה של הממשלה להאיץ את התכנון ואת השיקום של עוטף עזה וסביבתו, שנפגעו קשות במהלך מלחמת "חרבות ברזל", ולצד פעילותה של מנהלת תקומה לשיקום העוטף בכלל ההיבטים, נבחן הרעיון להקים ועדת תכנון מיוחדת שתטפל בכל סוגיות הבנייה - הן בתכנון והן ברישוי. הרעיון נמצא עדיין בבחינה.
הביקורת: נכון להיום, בעיקר משום שהרעיון נמצא עוד בשלבי גיבוש ראשונים, לא ברור מה תהיה סמכותה של הוועדה, איך תפעל, על מה בדיוק תהיה אחראית וכיצד תעבוד מול שאר הוועדות שאזור זה רלוונטי להן. כדי שהדברים יתבצעו בצורה נכונה, נדרשת כאן חשיבה מאומצת.
"יש כאן שאלות רבות שצריך לענות עליהן", אומר עו"ד קמיניץ. "מה יהיה הרכב הוועדה, מי יעמוד בראשה, אם היא תורכב רק מאנשי השלטון המרכזי או גם מאנשי העוטף, מהשלטון המקומי, מה עם גופים ירוקים וגופים חוץ־ממשלתיים אחרים, מה יהיו הסמכויות שלה ומה תעשה בפועל. שיקום ובינוי של היישובים שנפגעו, לדוגמה - זה רק ממד אחד של העניין. האם יש לה סמכות מקבילה לסמכות של ועדה מחוזית, או שהיא תפעל 'מעל' הוועדה המחוזית דרום? אלוהים נמצא בפרטים הקטנים, ואני צופה קושי בהגדרת הסמכויות של הוועדה, וגם בהגדרת נפח העבודה. צריך לוודא שלא מעמיסים עליה יותר מדי תפקידים, שכן במקרה כזה היא לא תוכל לתת באמת מענה מהיר".
"יש באזור הזה ערים, מושבים וקיבוצים, וכל אחד מהם הוא עולם ומלואו", מוסיפה אדריכלית אנג'ל. "האם חושבים על ההיבט הסוציואקונומי? על ההיבטים הפסיכולוגיים, הסוציאליים, היבטי בריאות הנפש, לצד ההיבטים התכנוניים? יש היגיון בהקמת ועדה מיוחדת כזו, אבל חובה לחשוב עליה בהרבה רבדים, הרבה יותר מהרגיל. צריך לראות אנשים, להיות קשובים להם, להבין את הפסיכולוגיה של המקום. שיחידות העילית של גורמי המקצוע יהיו חלק ממנה. זה אתגר ענק שחייבים לפתוח את הראש כדי לעמוד בו. הוא לא יוכל להתבצע בהצלחה בשיטות הרגילות".
6 הארכת מועדים בתכנון ובנייה
כלי החקיקה: הצעת חוק המסדירה הארכת תקופות ודחיית מועדים.
תוכן החקיקה: כמו בתחומים אחרים במשק, גם בתחום התכנון והבנייה הועברה חקיקה להארכת מועדים - במטרה ברורה: לאפשר למשק להמשיך ו"להתגלגל", גם כאשר ישנם עיכובים שאינם בשליטה. בחלק מהמקרים, כשמדובר באישורים רגולטוריים כמו היתר בנייה או בקשה לפתיחת תיק מידע, הוארכו המועדים בארבעה חודשים. במקרים אחרים, כדוגמת הגשת התנגדויות, השגות ועררים, ההארכה ניתנה לשלושה שבועות עד חודש בלבד.
הביקורת: ככלל, ההחלטה עצמה מובנת לגמרי - אך מדוע בתכנון ובנייה ניתנה תקופת הארכה קצרה יותר? "זו החלטה שמראה לדעתי שישנו אמון במוסדות התכנון בכך שיוכלו להתמודד עם הארכות קצרות יחסית, וזה גם מצביע על הרצון לשמר את פעילות מוסדות התכנון עד כמה שניתן בשגרה. ישנו בתקנות גם מתן שיקול דעת למוסד עצמו, להאריך או לקצר את המועדים. לטעמי זו החלטה טובה, שתאפשר לקיים שגרת חירום כמה שיותר קרובה לשגרה הרגילה, תוך התחשבות בנסיבות מיוחדות הקשורות למלחמה", אומר עו"ד קמיניץ.
7פרסום הודעה על תוכנית גם באמצעים דיגיטליים
כלי החקיקה: תיקון סעיף 89א לחוק התכנון והבנייה.
תוכן החקיקה: סעיף 89א לחוק מורה על חובת פרסום של הודעה על הפקדת תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, על גבי שלט בתחום התוכנית עצמה. עם זאת, הסעיף מעניק ליו"ר מוסד התכנון הרלוונטי סמכות להורות על דרכי פרסום חלופיות, "זאת בעיקר במצבים שבהם יש נוכחות דלילה של תושבים בשטח התוכנית, הנובעת מהמצב הביטחוני המתואר". התיקון לסעיף מאפשר לעשות זאת אף באמצעים דיגיטליים.
הביקורת: מדובר במהלך שיכול להנגיש בקלות תוכניות לתושבים, ולהעלות את המודעות להן ולדבר הפקדתן. באיגוד מהנדסי ואדריכלי ערים מגדירים את המהלך כ"נבון וראוי", אך מציינים כי הוא נוגע רק למקרים של מצב מיוחד בעורף, ולראייתם "יש להרחיב היריעה למצבי חירום באופן כללי, שבהם יש מיעוט אוכלוסייה באזורים מסוים".