עו''ד בת אור כהנוביץ, מנהלת המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה / איור: גיל ג'יבלי
בחודש מאי פרסמנו תחקיר על התנהלות המחלקה להנחיית תובעים בפרקליטות מול עורכי דין בשוק הפרטי המשמשים כתובעים פליליים במועצות המקומיות ובוועדות התכנון ובנייה. עלה כי המחלקה, בראשות עו"ד בת אור כהנוביץ, מתעכבת באופן שיטתי בטיפול במתן הסמכה לתובעים, מגבילה או מצמצמת את מתן ההסמכות ומביאה למצב של מחסור בתובעים, באופן הפוגע באכיפת החוק, בלוח הזמנים של בתי המשפט ובאזרחים.
● בלעדי | קריסת אמריקן לייזר: לקוחות שנטלו הלוואה ייעודית נותרו ללא הטיפולים וללא הכסף
● סכום חסר תקדים: שבע חברות ביטוח צפויות לשלם יותר מחצי מיליארד שקל למבוטחים
כעת אנו חושפים כי התלונות לא מגיעות רק מהשוק הפרטי, אלא אף ביתר שאת מיועצים משפטיים בשירות המדינה, המנהלים זה שנתיים מאבק נגד האופן שבו מפעילה מנהלת המחלקה את סמכויותיה. הם טוענים כי כהנוביץ עושה שימוש, בסמכות שהואצלה לה, להסמיך תובעים כאמצעי לחץ לביצוע החלטותיה המקצועיות על-ידי משרדי הממשלה. הם טוענים כי אופן הטיפול פוגע בעבודת הלשכות המשפטיות, מעכב את העבודה ומעצים את העומס הקיים.
המחלקה הוקמה בשנת 2017, והיא אחראית על הסמכת כ-800 תובעים בעיריות, ברשויות מקומיות ובוועדות תכנון ובנייה, בהם כ-200 תובעים במשרדי ממשלה. אלה עובדים במשרדי הממשלה השונים תחת תובע ראשי ויועץ משרדי ראשי ואוכפים את העבירות הייחודיות לכל משרד.
עורכי דין המתקבלים לעבודה כתובעים פליליים ממשלתיים עוברים מכרז ממשלתי בהתאם לתנאי נציבות המדינה. אך לאחר שהם מתקבלים לעבודה, הם צריכים לעבור ראיון נוסף במחלקה של כהנוביץ, והם כפופים לתנאי ההסמכה. מי שלא נדרש להסמכה מהמחלקה לפי החוק הם התובעים במשטרה, בפרקליטות וברשות המסים המתקבלים בהליך מכרזי אחד.
קונפליקטים מול היועצים במשרדים
בעוד שבעבר התובעים קיבלו הסמכה לכל תקופת עבודתם במשרד, מאז שכהנוביץ מנהלת את המחלקה, התובעים שהגיעו נדרשים לעבור ראיונות מדי שנה. זאת למרות שאותם תובעים מפוקחים על-ידי היועץ המשפטי של משרדם, אשר אחראי עליהם מקצועית וניהולית, והוא זה שמכשיר אותם לתפקיד.
לפי המידע שהגיע לגלובס, קיים משבר אמון עמוק בין שורת יועמ"שים ותובעים פליליים ובין המחלקה. הסכסוך החל לפני שנתיים, אז התאחד כל מערך התביעה במשרדי הממשלה; 13 משרדים התלוננו בפני היועצת המשפטית לממשלה, עו"ד גלי בהרב-מיארה, ופרקליט המדינה, עו"ד עמית איסמן, על האופן שבו המחלקה עושה שימוש בסמכויות שניתנו לה. בין המשרדים: המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה, משרד החקלאות, רשות התחרות, רשות האוכלוסין וההגירה ומשרד התחבורה. במכתב ששלחו הם מתארים את הליקויים והכשלים באופן הפעלת הסמכות, וביקשו להסדיר את אופן ההתערבות בעבודתם, לאחר שזה מעולם לא הוגדר.
בחינה של ההשתלשלות מאז הוקמה המחלקה לפני שבע שנים מעלה כי מעולם לא הוגדרו סמכויותיה מול משרדי הממשלה, וזה המקור לחלק גדול מהבעיות כיום. המחלקה קמה בעקבות המלצות ועדה שבראשה עמדה המשנה ליועמ"שית דאז, עו"ד שרית דנה, שקבעה כי יש צורך בפיקוח ובליווי מקצועי כדי להנחות באופן אחיד את התובעים. היקף הפיקוח ייקבע "בהתאם למאפייניו המיוחדים של כל גוף", תוך שהודגש כי יש הבדל בין תביעה ממשלתית ובין רשויות מקומיות.
כאשר הוקמה המחלקה, נקבע כי תפקידיה יגובשו בתיאום עם משרדי הממשלה, אך הגדרת התפקיד לא נעשתה עד היום. כך גם לא נקבעו הקריטריונים למתן הסמכה לעובדי המדינה, ואם יש הבדל בינם לבין עורכי דין חיצוניים. המחלקה פועלת לגבי עובדי המדינה לפי הנחיה המתייחסת לתובעים ברשויות המקומיות.
תלונות על שימוש בכוח ההסמכה ככלי שליטה
ביוני 2022 נעשתה הפנייה, אך במשרד המשפטים גררו רגליים. שנה חלפה עד שאיסמן כינס ישיבה ובסיומה הורה להקים צוות בין-משרדי. רק בינואר 2024 התקיים הדיון הראשון של הצוות, ואחריו קיבלו היועצים טיוטה לתיקון ההנחיה, אשר לטענתם אינה משקפת את עמדתם. בתגובה הודיעו חלק ממשרדי הממשלה על משבר אמון, ולא העבירו עד היום את הערותיהם לטיוטה. במשרד המשפטים מנסים למזער את הסכסוך, ואומרים כי אומנם התלונה הראשונה נשלחה על-ידי כל מערך התביעה, אך בהמשך מרבית המשרדים המשיכו לשתף עימם פעולה.
התלונה המרכזית והחמורה מכולן היא כי כהנוביץ עושה שימוש בכוח שיש לה לתת את ההסמכות - שבלעדיהן התובע אינו יכול לעבוד - כדי לגרום לכך שהמשרד הממשלתי יפעל בהתאם לעמדתה המקצועית. "כהנוביץ עושה שימוש בהסמכות ככלי לשליטה וניהול שלה", אומרת עורכת דין המצויה בעבודת המחלקה. "מה קשור ההסמכה למדיניות התביעה? לא מחזיקים שוט ומענישים כי אתה במחלוקת על פרשנות של סעיף", אמר גורם אחר. "אין מקום להשבית את עבודת התביעה המדינתית בשל חילוקי דעות מקצועיים, תוך שלילת כתבי הסמכה לתובעים כתנאי לביצוע המדיניות המוכתבת על-ידי המחלקה", כתבו היועמ"שים בפנייה.
לאחרונה התקיים דיון מרובה-משתתפים ממשרדי ממשלה בפני המשנה ליועמ"שית, עו"ד שרון אפק, כדי להכריע בשאלת העמדה לדין באחד המשרדים. הסוגיה הוכרעה לטובת עמדת כהנוביץ, שבה תמכו גורמים נוספים. עו"ד אפק העיר במכתב הסיכום, באופן חריג, כי היחידה להנחיית תובעים תאפשר את הסמכת התובעים במשרד, וכי "ככל שמתעוררות מחלוקות נוספות, יש ללבן זאת מהותית, ולא לעכב את הסמכת התובעים במהלך השיח שמתנהל", ללמדנו כי גם במשרד המשפטים לא סבורים שהפרקטיקה שנוהגת כהנוביץ ראויה.
תובעים במשרדי הממשלה מתארים כי הסמכות שמתקבלות ברגע האחרון פוגעות ברציפות הדיונים בבית המשפט וביעילות העבודה, ומביאות לכך שלא יופעלו סמכויות אכיפה. נטען כי כהנוביץ מבקשת לפקח על יחידות התביעה באופן הדוק עד כדי ניהולן בפועל, תוך שהיא מתערבת בשיקול-הדעת המקצועי שלהן ומתעלמת מהניסיון המקצועי שנצבר במשרדים.
"מתנהגת לתובעים בצורה משפילה"
לטענת התובעים, גישת המחלקה משקפת חוסר אמון בהם. יש לציין כי טענה זו חזרה על עצמה גם מצד התובעים החיצוניים. עו"ד נועה טלבי, שהייתה תובעת חיצונית, אמרה לגלובס: "היא מתנהגת לתובעים בצורה משפילה, קטנונית ופקידותית".
התובעים טוענים כי הכוונה המקורית בהקמת המחלקה הייתה לעשות הבחנה בין תובעים שהם עובדי מדינה לבין אלה שלא, מאחר שעובדי המדינה עובדים תחת היועץ המשפטי הראשי של כל משרד לו הם כפופים. אך כהנוביץ לא עושה את ההבחנה. "היא מנסה להפוך את התובעים במשרדי הממשלה לגופי תביעה מוחלשים הכפופים אליה ישירות, תוך ביטול תפקידם המוסדי של היועמ"שים במשרדי הממשלה", הם טוענים.
כאמור, מעולם לא גובש נוהל עבודה מול משרדי הממשלה, אלא רק לגבי תובעים ברשויות מקומיות וועדות תכנון ובנייה. אין מחלוקת שלפי החוק, התובעים נדרשים להסמכה מהיועמ"שית לממשלה שהואצלה לכהנוביץ (נ.ש.), אך אופן היישום לא גובש. ביקשנו לקבל מסמך הקובע את הסמכות מול משרדי הממשלה, אך במשרד המשפטים השיבו כי מדובר במסמכים פנימיים, ולא ימסרו אותם.
טענה נוספת, שעלתה גם מהתובעים החיצוניים, מתייחסת לבירוקרטיות יתר ולטרטור התובעים. התובעים צריכים לעבור הליך שנמשך מספר חודשים בכל שנה, המתואר כאיטי ומסורבל וכולל מתן הסמכה לתקופות קצרות ותחת תנאים. גורמים המצויים בעבודת המחלקה אומרים כי עיסוק היתר בבירוקרטיה נובע מהרצון של כהנוביץ לשליטה מלאה ומוביל לעיכוב בעבודה. אחד הגורמים שעובד מול המחלקה אמר לגלובס כי "היא מפעילה את הסמכות בצורה קטנונית ולא מחוברת לאינטרסים של המשרדים".
העיסוק בבירוקרטיה גם הביא שורת עורכי דין בכירים בתחום המקרקעין שעבדו בעבר במחלקה לעזוב. גם תובעים חיצוניים שעבדו מול המחלקה בתקופה של המנהל הקודם, מתארים התנהלות שונה לחלוטין.
המחלקה הייתה אמורה להוות גוף מייעץ ומנחה אליו פונים התובעים לקבל תשובות מקצועיות, אך אלה טוענים כי הם מתקשים לקבל תשובות וההחלטות ניתנות ללא נימוק משפטי. לכן חלקם הפסיק לפנות למחלקה, והם מחליפים מידע מקצועי ביניהם.
היועמ"שים מבקשים כי מרכז הכובד של פעילות המחלקה יעבור מפיקוח הדוק, למתן הנחיות רוחביות בנושאים מקצועיים, שיתוף ידע וקידום מערך הדרכה והכשרה. בינתיים המאבק שלהם נמשך.
"ההחלטות מתקבלות באופן ענייני ומקצועי"
ממשרד המשפטים נמסר: "תפקיד התובע הפלילי כולל סמכויות שלטוניות רבות-עוצמה, שיש בהן כדי להשליך על זכויות הפרט, ולכן מדובר באחד התפקידים הציבוריים הרגישים ביותר. על כן הפיקוח עליהם, המבוצע בין היתר בהליך ההסמכה, נועד להבטיח שירות משפטי מקצועי ברמה מקצועית נדרשת. תהליך ההסמכה שמקיימת המחלקה נדון לאחרונה בבג"ץ (בג"ץ 555/24 קבלאן נ' המחלקה להנחיית תובעים), אשר קבע בצורה מפורשת כי 'יש לברך על הגישה הבלתי מתפשרת של המחלקה להנחיית תובעים בכל הנוגע להקפדה עם מי שמבקשים לשמש כתובעים'.
"הליך ההסמכה מבוצע בהתאם להנחיית היועצת המשפטית לממשלה ולאחר בחינה יסודית של המועמד, הכוללת בין היתר ראיון אישי ובחינת מקצועיות התובע. יודגש כי איכותו, מקצועיותו ואמינותו של כל עורך דין שנבחר לשמש כנציג היועמ"ש עומדים בבסיס ההחלטה האם ולכמה זמן לאשר מינויו, וההחלטות מתקבלות באופן ענייני ומקצועי בהתאם לאמות-המידה שנקבעו.
"המחלקה להנחיית תובעים הוקמה על-מנת לשמש גורם תביעה מרכזי שינחה את כלל גופי התביעה ברשויות המקומיות, במשרדי הממשלה ובתאגידים הסטטוטוריים ויפקח על עבודת התובעים. המחלקה לא הוקמה כדי להחליף את גופי התביעה או על-מנת לנהל אותם באופן שוטף. הקמת המחלקה נועדה להגביר את הפיקוח ולהבטיח אחידות מקצועית בעבודתם של גופי התביעה המבוזרים.
"למרבה הצער, מספר גופי תביעה בודדים במשרדי הממשלה כופרים בסמכות של המחלקה להנחות אותם בנושאים אלה ואינם משתפים פעולה. זאת, אף שהנושאים השונים ששבו והעלו הוכרעו בהחלטות שנתקבלו בתהליך הקמת המחלקה. חלק מהגופים הללו אף סירבו לקיים הנחיות מקצועיות של המחלקה שנגעו להבטחת זכויות נאשמים בהליך הפלילי.
"המלצות הצוות לבחינת פעילות התביעה וההחלטות השונות התייחסו לצורך בהקמת גוף חזק ומשמעותי, שישמש גורם מנחה ומפקח על גופי התביעה השונים, ובכללם משרדי הממשלה. נקבע כי מתכונת העבודה מול גופי התביעה השונים תיקבע על-ידי המחלקה לפי הצרכים, כפי שיתבררו תוך כדי העבודה המשותפת. בכוונתנו להמשיך לקיים שיח עם כל אחד מגופי התביעה השונים לקביעת נהלי העבודה הנדרשים.
"מטבע הדברים, קיומם של הליכי הנחיה, פיקוח ובקרה אינם נוחים לגופים שהלינו על כך, והטענות בכתבה משקפות התנגדות כזו. אנו תקווה כי אותם גופי תביעה ספורים ישובו בהקדם למסלול עבודה תקין אל מול המחלקה".