מחלקה קטנה במשרד המשפטים תורמת לחגיגת עבירות בנייה ברשויות מקומיות

בחודש מרץ השנה זוכה תושב היישוב עץ אפרים מעבירת בנייה ללא היתר, מאחר שלדיון לא התייצב תובע מטעם המועצה שהעמידה אותו לדין. הסיבה: לא התקבלה תשובת המחלקה להנחיית תובעים בפרקליטות, שאמורה להסמיך את התובע שנבחר לתפקיד באמצעות מכרז.

● בלעדי | תתכוננו, העלאות מסים נוספות בדרך: באוצר מזהירים מגירעון של 7% ובוחנים צעדים כואבים
● המע"מ יעלה, הנטו יקטן: היכונו לעונה של גזירות

הסנגור מיהר והגיש בקשה לזיכוי הנאשם, והשופט אריאל ברגנר מבית המשפט לעניינים מקומיים באריאל קיבל אותה. כתב האישום הוגש שנתיים קודם, ובמשך לפחות ארבעה חודשים לא היה תובע מוסמך בתיק.

בא-כוחו של הנאשם ביקש לקבל מסמכים מהרשות לצורך הגנתו, אך לא היה מי שיטפל בבקשה. "יותר משנה רדפתי אחריהם, אמרתי שאני לא יכול לנהל את ההגנה", מספר עו"ד גרשון קליינר שייצג את התושב.

 צילומים: אביב חופי, שלומי יוסף, Shutterstock

גלובס בדק איך יכול להיות שמועצה מתנהלת ללא הסמכה, וגילה כי לא מדובר בבעיה נקודתית בתיק, אלא בתופעה רחבה יותר, של לפחות 10 רשויות שהתנהלו או מתנהלות בשנה האחרונה ללא תובע פלילי, הנובעת מאופן ההעסקה של התובעים החיצוניים ברשויות, ובעיקר בשל אופן הפיקוח עליהם על־ידי המחלקה האמונה על כך בפרקליטות, שבראשה עומדת עו"ד בת אור כהנוביץ'.

גלובס שוחח עם תובעים חיצוניים בעבר ובהווה, יועצים משפטיים וסנגורים שציירו תמונה בעייתית. מרביתם חוששים להיחשף, אך התלונות חזרו על עצמן: הגבלת הצעדים של התובעים, היעדר מענה בזמן, היעדר הנחיה מקצועית, מתן הסמכה לתקופה קצרה באופן המטרטר את התובע לעתים קרובות. מעבר לפגיעה בעורכי הדין עצמם ובפרנסתם, רשויות מתנהלות ללא תובע, האכיפה נפגעת, זמנם היקר של בתי המשפט מתבזבז, וזכויות תושבים נפגעות.

אין מי שיטפל

"המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה" קמה בשנת 2017, והיא גלגול של המחלקה לאכיפת מקרקעין. כהנוביץ' מונתה לתפקיד עם הקמתה, כאשר קודם לכן שימשה כסגנית של מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין. את דרכה החלה כעוזרת לפרקליטת המדינה דאז עדנה ארבל, ולאחר מכן כעוזרת למשנה לפרקליט המדינה לתפקידים מיוחדים דאז שי ניצן.

תפקיד המחלקה הוא להסמיך ולהנחות מקצועית את התובעים הפליליים של המועצות המקומיות והאזוריות, ועדות תכנון ובנייה ומשרדי ממשלה. תחומי הפעילות של התביעה העירונית נוגעת לעבירות תכנון ובנייה, פיקוח על בעלי חיים, חניה, רישוי עסקים ומפגעי איכות סביבה.

התובעים הם אלה שמגישים כתבי אישום, מופיעים בדיונים ומקבלים החלטות בבקשות לביטול דוחות וקנסות. מדובר ב־800 תובעים, שרובם מועסקים כעובדים פנימיים של העיריות, משרדי הממשלה ותאגידים סטטוטוריים.

131 מהם הם "תובעים חיצוניים" - עורכי דין פרטיים הנשכרים על־ידי הרשויות לאחר שעברו מכרז על־ידי הרשויות המקומיות, ונדרשים לקבל הסמכה ממשרד המשפטים. מי שלפי החוק מסמיך את התובעים הוא היועץ המשפטי לממשלה, אך הסמכות הואצלה למנהלת המחלקה (למעט ביהודה ושומרון, נ.ש.), ולכן היא מחזיקה בידה כוח רב. היא מחליטה איזה תובע יקבל הסמכה, לאיזו תקופה ובכמה רשויות יוכל לשמש כתובע. ההחלטות שמתקבלות במחלקה מובילות בשורת מקרים לכך שהרשויות מתנהלות ללא תובעים. המשמעות: לא ניתן להגיש כתבי אישום, תיקים תלויים ועומדים נדחים עד לזיכוי נאשם.

מעבר להיעדר אכיפה, יש פגיעה קשה בזכויות התושבים נגדם הופעלו הליכים, כאשר פשוט אין מי שיטפל. למה זה קורה? אחת הבעיות שעלתה היא שתובעים שמבקשים הסמכה נדרשים להגיש חודשיים לפני סוף ההסמכה הקודמת, אבל בקשות רבות לא נענות בזמן. במחלקה מסבירים היום כי ייתכן שהיו עיכובים בשל המלחמה, אך לגלובס הגיע מידע לפיו גם לפני המלחמה היו עיכובים רבים בטיפול בבקשות.

הסמכה לחודשים בודדים

בעיר אריאל לא היה תובע במשך חודשים. בתגובה לפניית גלובס השיבו כי "עיריית אריאל הגישה את הבקשה לקבלת האסמכה עבור התובע העירוני שלה בדצמבר, אך האישור מבושש להגיע. שעה שאין תובע עירוני מוסמך הכול 'עומד', קרי: אין הגשות של כתבי אישום, אין דיונים, אין ערעורים על דוחות, מאומה לא קורה, וזה מקשה על משילות העירייה.

"יש לציין כי אין זו השנה הראשונה בה מתרחש עיכוב בשלב זה בהליך. אנו מקווים כי אישור האסמכה יתקבל בזמן הקרוב, ונוכל לחזור ולפעול לשמירת החוק והסדר ברשות".

סוגיה נוספת היא משך ההסמכה שמקבל כל תובע. לפי ההנחיה (המכונה "הנחיית היועץ המשפטי לממשלה") לאורה מנהלת המחלקה מקבלת החלטות, תובע חיצוני יכול לקבל הסמכה לתקופה של עד שנה. חלק גדול מהתובעים אכן זוכים לכך, אך לא מעט קיבלו במהלך השנים האחרונות הסמכה לתקופה קצרה של חודשים בודדים. המשמעות היא שבתוך זמן קצר הם נדרשים למלא בקשה חדשה, לדווח על כל פעילותם ולהגיע לראיון אישי. "חלמאות" כינה זאת יועץ משפטי של מועצה.

תובעים רבים חשים מטורטרים ורואים במצב הקיים כהבעת חוסר אמון בהם. במחלקה מסבירים כי הסיבה לכך היא המקצועיות של התובע. כלומר, תובע שמקבל הסמכה לתקופה קצרה, נמצא בבחינה של המחלקה שמבקשת לבדוק את פעילותו. התפקיד הוא בעל אופי ציבורי מובהק, בעל חשיבות ורגישות, ולכן מסבירים במחלקה כי יש להקפיד על הפיקוח.

"תשובות לא מספקות"

בכמה רשויות יכול לשמש עורך דין במקביל? בעוד שבעבר התובעים היו מקבלים הסמכות לשלוש רשויות, כהנוביץ' פועלת זה שנים להפחית את המספר. לפי ההנחיה, ככלל, עורך דין יכול לשמש כתובע חיצוני בשתי רשויות אם מספר התושבים בהן אינו עולה על 120 אלף תושבים יחד.

אך הוא יכול לשמש גם ברשות שלישית כתובע, בכפוף לבדיקת מקצועיות והיקפי עבודה, ובלבד ששלושתן לא עולות על אותו גודל. כלומר, למנהלת המחלקה יש שיקול־דעת, אך חלק מהתובעים זוכים לסירוב ללא הסבר. במחלקה מסבירים כי השיקול הוא מקצועיות התובע או היקפי האכיפה ברשות, אך לאור כמות הפעמים שהתלונה חזרה על עצמה, נראה שמדובר במגמה.

מי שכן הסכימה להיחשף מבין התובעים שעבדו מול המחלקה היא עו"ד נועה טלבי, בעלת משרד פרטי בתחום המינהלי והרשויות המקומיות. היא שימשה כתובעת עירונית בין 2015 ועד 2022 בשלוש רשויות. "אחרי שהגיעה מנהלת המחלקה, היא הפסיקה לאשר הסמכות לתובעים ליותר משתי רשויות קטנות. היינו מאוד מופתעים, ניסינו להסביר את הרציונל. היא אמרה שההנחיה לא מאפשרת.

"פנינו לארז קמיניץ, המשנה ליועמ"ש אז, הגענו אליו חמישה תובעים. הוא היה מאוד קשוב. הוא שינה את ההנחיה להנחיה מקלה יותר, אבל בפועל היא המשיכה לא לאשר".

בתגובה לפניית גלובס, קמיניץ, שפרש מאז משירות המדינה, אישר את הדברים. "אני חושב שהאינטרס המשמעותי יותר הוא שיהיה לכל רשות תובע עד כמה שניתן. אם נדרש לסבול מצבים של שלוש רשויות לתובע, אז ניתן למצוא פתרונות. עדיפה בהרבה תוצאה שלכל רשות יהיה תובע מאשר שלתובע יהיו שתי רשויות".

עו"ד טלבי מספרת כי "כהנוביץ' הייתה מאשרת לי הסמכה רק לתקופות קצרות. בסוף התפטרתי בגלל שלא יכולתי לשאת את הפרוצדורה, את ההמתנות ואת האטימות".

כשטלבי התפטרה מתפקידה במרץ 2022, היא כתבה מייל לכהנוביץ': "היחס מהמחלקה פשוט לא הולם. האיחורים במענה, התשובות הלא מספקות, ההסמכות לחודשיים־שלושה בכל פעם. כל זאת מבלי שהוצג לי שביב רציונל או הסבר המצדיק את הזלזול בזמן של מי שמתפרנס עצמאית, בניגוד למקבלי שכר חודשי". תגובה עניינית היא לא קיבלה.

משה רפאלוביץ, מנכ"ל איגוד ערים וטרינרי עד לאחרונה, מכנה את ההתנהלות של המחלקה "שערורייתית". "הם עושים הכול כדי שלא נוכל לעסוק באכיפה. הסמיכו תובעים לתקופות קצרות, הכריחו אותם לבוא לראיונות כל תקופה קצרה בירושלים. תובעים אומרים שזה לא שווה. בנוסף, בגלל שהמחלקה מגבילה את מספר הרשויות - תובעים לא רוצים לעבוד איתנו. זה מעט כסף, יש כמות עבודה קטנה, כי אנחנו רשות יותר חינוכית".

"זילות בזמן בית המשפט"

הבעיה מגיעה לפתחם של בתי המשפט כאשר ימי דיונים מתבטלים בהיעדר תובע. כך, ב־25 לפברואר השנה הגיע תובע ליום דיונים בבית המשפט לעניינים מקומיים במעלה אדומים. עשרה דיונים נקבעו לו באותו היום, אבל הוא לא יכול היה להשתתף כי טרם קיבל תשובה לבקשת ההסמכה. השופטת יעל ענתבי־שרון ביטלה את כל האישומים באותו היום, ואף זיכתה נאשם.

השופטת ציינה בהחלטות הביטול כי כבר בוטלו ימי דיונים בהיעדר תובע מוסמך. "לא ניתן להמשיך או לדחות ימי דיונים מלאים. יומן בית המשפט עמוס לעייפה", הדגישה. באשר לבעיית מתן ההסמכה ציינה השופטת: "בית המשפט סמוך ובטוח כי עורך הדין עושה ככל שביכולתו על־מנת לקבל הסמכה. אך נראה כי מוטב שגם גורמים אחרים בפרקליטות המדינה יעשו מאמץ משמעותי על־מנת שההסמכה אכן תינתן בקרוב. הציפייה כי בית המשפט ידחה מועדי דיונים בשל עיכוב בהסמכת התובע אשר מועד סיום הסמכתו היה צפוי חודשים מראש, איננה במקומה, ויש בה משום זילות בזמנו של בית המשפט".

יועץ משפטי של מועצה אמר לגלובס כי כהנוביץ' "פוסלת בהינף קולמוס החלטות שלנו לבחור בתובעים במכרז ללא נימוק". עורך דין אחר אמר: "אדם אחד מחזיק בכל הכוח ומפרש את ההנחיה לפי ראות עיניו. היא יכולה להפחית ממספר הרשויות לתובע באופן שרירותי. התוצאה היא במחסור בתובעים ובקושי לגייס".

בעיה נוספת שעלתה היא היעדר תיאום בין המכרזים שהמועצות עורכות לבין מתן ההסמכות. אלה מתנהלים כשני עולמות נפרדים למרות שיש קשר הדוק. מועצה מוציאה מכרז, הליך שלוקח זמן ומשאבים ציבוריים, בוחרת במועמד, כאשר היא נדרשת להכניס את דרישות הסף. רק לאחר שנבחר מועמד, הוא פונה לבקש הסמכה מהמחלקה בפרקליטות, ודבר לא מבטיח שהוא יקבל אותה - למרות שהוא עומד בתנאי הסף. יש להזכיר כי לרשויות יש קושי לגייס תובעים מראש, ובודדים ניגשים למכרזים, בין היתר בגלל השכר הנמוך, ולכן פסילתו של תובע על־ידי משרד המשפטים היא משמעותית.

בנוסף, עולה כי למרות שתפקידה של המחלקה הוא גם להנחות, בשל כוח־האדם המצומצם, התובעים מתקשים לקבל הנחיה מקצועית שוטפת. "הכי כואב בסיפור הזה זה שאין מנחה מקצועי בפועל. הם לא זמינים, וגם מגבילים את כוחנו ומפריעים לנו לעבוד", אמרה תובעת.

יועץ משפטי נוסף ששוחח עם גלובס טוען כי התנהלות המחלקה אל מול התובעים מלמדת על חוסר הבנה בשוק. "חוסר הבנה את המורכבות מחוץ לבועה של עובדי מדינה הפועלים לפי עקרונות תאורטיים. אם הרשויות לא יכולות לשלם לתובע פנימי, לא יבואו לעבוד אנשים טובים. הפתרון היחיד הוא אאוטסורסינג".

תגובת משרד המשפטים

ממשרד המשפטים נמסר בתגובה: "תפקיד התובע הפלילי כולל סמכויות שלטוניות רבות־עוצמה, שיש בהן כדי להשליך על זכויות הפרט, ולכן מדובר באחד התפקידים הציבוריים הרגישים ביותר. למעלה מרבע מהתובעים הם עורכי דין פרטיים, המועסקים ישירות על־ידי הגוף הציבורי.

"הליך ההסמכה מבוצע בהתאם להנחיית היועמ"ש ולאחר בחינה יסודית של המועמד, הכוללת בין היתר ראיון אישי ובחינת מקצועיות התובע. יודגש כי איכותו, מקצועיותו ואמינותו של עורך דין פרטי שנבחר לשמש כנציג היועמ"ש עומדים בבסיס ההחלטה האם ולכמה זמן לאשר מינויו, וההחלטות מתקבלות באופן ענייני ומקצועי בהתאם לאמות־המידה שנקבעו.

"מתן ההסמכה לתקופה קצרה יותר משנה מצביע לרוב על קשיים מקצועיים בעבודת התובע, על בעיה בקידום האכיפה בגוף התביעה או על צורך ענייני אחר, המחייב מעקב קרוב יותר אחר עבודתו. במקרים אלה הקושי משוקף לתובע, תוך קביעת מדדי איכות, על־מנת שיוכל לשפר את הנדרש. בדומה, סירוב להרחיב את תחומי הפעילות של תובע לרשויות נוספות מעיד על הערכה מקצועית לא מספקת, הנוגעת ליכולתו לתת שירות איכותי מקצועי וזמין לכמות רשויות גדולה יותר ולהוביל את האכיפה לתוצאות אפקטיביות. המחלקה פועלת להשלמת הליך ההסמכה באופן שלא ייווצרו פערים שיובילו לדחיית דיונים, ובמקרים הנדרשים אף ניתנות הסמכות ליום הדיונים לשם שמירה על רציפות התביעה.

"המקרים המוזכרים בכתבה נבדקו פרטנית, ואכן בחלק מהמקרים חל עיכוב השנה בבקשות ההסמכה, זאת על רקע המלחמה וצמצום כוח־אדם בין היתר בשל גיוס מילואים. יודגש כי רוב בקשות ההסמכה בהן חל עיכוב אושרו זה מכבר, וברשויות מכהן תובע. אנו נפיק לקחים על־מנת לקצר את משכי הטיפול.

"עם זאת, חשוב לציין כי בניגוד לעולה מהטענה בדבר פגיעה באכיפה - מתוך דוחות הפעילות של הרשויות הרלוונטיות לשנים 2023־2022, הוגשו על־ידי התובעים באותן רשויות באיו"ש כתבי אישום בודדים בלבד או שלא הוגשו כלל. בשנת 2023 נדחו 28 בקשות, וניתנו 500 הסמכות לתובעים".