שר האוצר בצלאל סמוטריץ' פוסט ברשתות החברתיות, 19.8.25 / צילום: יצחק קלמן
בימים אלו ישנם ניסיונות לפתוח את התקציב, כשמשרד הביטחון דורש הגדלות מרחיקות לכת בגובה כ־40 מיליארד שקלים. לפי דיווחים, במשרד האוצר לחצו נגד הגדלה בסדר גודל כזה, ובממשלה הוחלט לפרוץ את מסגרת התקציב בכ־31 מיליארד שקל (הדבר עוד ידרוש את אישור הכנסת). המתח הזה בין משרדי הביטחון והאוצר לא חדש, ולמעשה נותן תחושה של דז'ה וו. אבל כמה באמת מדובר בריטואל, והאם הוא הכרחי?
● הממשלה אישרה את פריצת התקציב; ועדת הכספים תתכנס להצביע בפגרה
● לוין לבג"ץ: ועדת הרוגלות לא תבדוק את תיקי נתניהו
● המשרוקית | מה באמת נתניהו אמר על החשיבות של רפיח?
מפת הפערים
ב־2023 ו־2024 הפערים בין תקציב הביטחון שאושר במקור לתקציב לאחר שינויים עמדו על 21.7 ו־35.9 מיליארד שקל בהתאמה. או, אם תעדיפו, תוספות של 34% ו־31% בהתאמה. כמובן, אלו שנים של מלחמה ארוכה והשינויים האלו על גבול המתבקשים. אבל איך הדברים נראים בשנות שלום?
אם נבחן, לצורך העניין, את התקופה שבין 2010 ל־2016 (להוציא 2014, בה התקיימה מלחמת צוק איתן הממושכת יחסית), נראה כי תקציב הביטחון לאחר שינויים היה גדול ב־23־30% מהתקציב המקורי. לא גידול גדול כמו עכשיו, אבל בהחלט מדובר בתוספות רציניות. וגם אז הן לוו בלא מעט חילופי האשמות בין הביטחון לאוצר.
הדבר בלט למדי בימי ממשלת נתניהו השנייה (2009־2013). ב־2010 מנכ"ל משהב"ט דאז אורי שני האשים את האוצר שהציג לממשלה נתונים חלקיים על תקציב הביטחון. רותם פלג, אז סגן הממונה על התקציבים והאחראי על תקציב הביטחון במשרד האוצר, לא נשאר חייב: "משרד הביטחון מתנהל כמו קבצן: מבקש ומקבל כספים מעבר לתקציב השוטף. ולכן אנחנו חושבים שיש לעשות התאמות בתקציב הנוכחי".
חילופי האשמות כאלו נראו גם בין השרים. "מאז דו"ח ברודט ועד היום תקציב שנקבע בדו"ח נפרץ פעמים רבות ויצר חריגה אדירה של מערכת הביטחון", הלין שר האוצר דאז יובל שטייניץ ב־2011, והוסיף עקיצה: "ייאמר לזכותו של שר הביטחון, שהוא הצליח להוציא תקציבים אדירים לטובת מערכת הביטחון". שר הביטחון אהוד ברק אמר בשנה שלאחר מכן ש"בניגוד לדברי האוצר גם התקציב בפועל של מערכת הביטחון יורד באופן קבוע כחלקו מתקציב המדינה וכנתח מהתוצר, בזמן שחלקם של התקציבים האזרחיים הולך ועולה".
אלא שדברים השתנו בשנים שלאחר מכן, ולמעשה בכל השנים שבין 2017 ל־2022 (לא כולל 2020, בה לא עבר תקציב), התוספת לתקציב הביטחון המקורי לא עמדה על יותר מ־7%. אבל מה הביא לשינוי הזה?
ההגעה להסכמות
תא"ל (מיל') ד"ר ששון חדד, לשעבר היועץ הכספי לרמטכ"ל, ראש המערך התקציבי בצה"ל וראש אגף התקציבים במשהב"ט, מחזיר אותנו ל־2015, אז בא לעולם "הסכם כחלון־יעלון": "זה היה הסכם רב־שנתי בין משרד הביטחון למשרד האוצר, וקבע מתווה תקציבי לחמש שנים. הוא היה התוכנית הרב־שנתית השנייה אי פעם שאושרה על ידי הממשלה בנושא (הראשונה הייתה ב־2007, בתקופת גבי אשכנזי)".
התוכנית נועדה לשנים 2016־2020, וכללה הסכמות על שלל נושאים. בין היתר הוא עסק בתקציב רב־שנתי מוסכם לביטחון, בכללי ההתחשבנות, בתקציב השיקום, התייעלות במערכת הביטחון, שקיפות בין משרד האוצר למשרד הביטחון, פנסיות ושכר של אנשי הקבע, קיצור השירות, ארנונה, סוגיות ברישום הסיוע האמריקאי ועוד.
אבל למרות שההבנות האלו נוצרו תחת ממשלת נתניהו הרביעית (2015־2020), שורשיהן מוקדמים יותר: "הסיפור התחיל עם הקמת ממשלת נתניהו עם בנט ולפיד ב־2013," ממשיך חדד. "היא ביטלה את מסקנות ועדת ברודט - שהוקמה ב־2006/7 בעקבות הסכסוכים בין האוצר לביטחון, במטרה לשפר את התיאום והיעילות דרך תוכנית רב־שנתית - וקיצצו את התקציב ב־3 מיליארד שקל. הטריגר היה סדר עדיפויות חדש למדינה: יותר להוצאות אזרחיות חדשות עם לפיד כשר אוצר".
במקביל, הממשלה מינתה את ועדת לוקר ב־2014, על בסיס החלטה מסוף 2013. "הוועדה היא תוצאה של ויכוח עמוק בין המשרדים והאמירה שלא ניתן להבטיח ביטחון ברמה שנדרשה במשאבים שניתנו", כך חדד. "זה הביא להכרזה שהאימונים ייפסקו ביוני 2014, כולל אימוני חיל אוויר, בגלל חוסר תקציב, מה שהוביל לכך שהכנסת לא האמינה כלל בצה"ל. חוסר האמון בשנים האלו היה מוחלט ולא היה כמעט שיח מקצועי. אחר כך פרצה מלחמת צוק איתן והכל היטשטש".
ועדת לוקר הגישה את מסקנותיה ב־2015, אך צה"ל דחה אותן והציג מתווה אלטרנטיבי - תר"ש גדעון. התוכנית הרב־שנתית - אותה יזם והוביל הרמטכ"ל דאז גדי איזנקוט - התקבלה במשהב"ט, וכללה קיצוצי תקנים לאנשי קבע, קיצור שירות לבנים, התייעלות פנים־ארגונית ועוד.
"אחד מעקרונות התוכנית היה תכנון מראש", מסביר ד"ר חדד. "תקצוב מראש של כלל הצרכים, במקום 'שיטת הרכבת', שבה מתחילים את השנה עם סכום אחד ומסיימים עם סכום גבוה יותר, שהיה מביא לתכנון לא רציף וריצה מטורפת בסוף השנה למצות את התקציב.
"עיקרון נוסף שנכתב בתוכנית היה קיומו של אמון בסיסי בין משרד האוצר למשרד הביטחון. לכן נקבעו כללים ברורים לגבי מתי מוסיפים כסף ובאילו תנאים. למשל, רק במקרה של אירוע ביטחוני־כלכלי משמעותי ניתן יהיה לפתוח את התקציב. הרעיון היה לצמצם ככל הניתן את הפער בין תחילת השנה לסופה".
אבל, כפי שראינו, ב־2015 ו־2016 עדיין הפערים בין תחילת השנה לסוף השנה היו גדולים. למה ראינו תוצאות רק ב־2017? "ב־2015 רק נחתם ההסכם, ולכן לא היה עדיין שינוי בשיטה", כך חדד. "וב־2016 עדיין היה פער גדול כי התחלנו את השנה לפני שכל הסוגיות יושבו. מ־2017 ואילך, הכל היה אמור לפעול לפי המודל החדש". אם נוציא את צוק איתן, ב־2016 יש את ההפרש המשמעותי ביותר: תוספת של 30% לתקציב המקורי, או 16.9 מיליארד שקל. ייתכן שלקראת כניסת ההסכם לתוקף, היה ניסיון להשיג תוספות אחרונות.
שבירת כלים
סוף טוב, הכל טוב? לא ממש. הסכם כחלון־יעלון הביא תוצאות לתקופה מסוימת, אבל זה לא נמשך לנצח. "זה עבד עד שמישהו שבר את הכלים. זה קרה כשהממשלה התחילה בקיצוצים רוחביים מעבר למה שסוכם", אומר חדד. "עד 2015 קיצוצים כאלה לא חלו על משרד הביטחון. בהסכם הובטחו מנגנוני הגנה, אבל הם לא יושמו, וב־2020 הכל התחיל מההתחלה. מגיפת הקורונה רק העמיקה את הקושי".
באותה שנה הרמטכ"ל דאז אביב כוכבי אמר דברים ברוח דומה: "זהו פרדוקס הביטחון: ככל שיש שקט ויציבות ביטחונית נוטים לשכוח כמה מורכב להשיגם. זהו מצג שווא ופרדוקס מתעתע. רק בזכות פעילות מבצעית מאומצת ניתן לספק ביטחון, רק בזכות תחזוקת שרירי הצבא ניתן להתאגרף ולנצח".
חדד ממשיך: "היום, ההסכמות הללו כבר לא קיימות - בין היתר בשל ריבוי החלטות ביטחוניות במסגרת המלחמה הנוכחית, מבצעים שונים, והיעדר רמת האמון שהייתה בעבר בין משרדי הממשלה".
ומה משמעות החזרה למאבקים? ד"ר חדד צופה איך זה ייגמר: "בדרך כלל, משרד הביטחון מקבל חלק לא מבוטל ממה שהוא מבקש. משרד האוצר, מצדו, נוהג להתנגד. תמיד יש מאבק, תמיד יש הדלפות לעיתונות לקראת אישור התקציב, אבל בסופו של דבר רוב הדרישות מתקבלות, לפעמים עם קיצוץ מסוים".