נשיא בית המשפט העליון, יצחק עמית. ועדת חקירה ממלכתית או ממשלתית? / צילום: דוברות הרשות השופטת
הארץ גועשת ורועשת מהכוונה של הממשלה להעביר חוק שיקים ועדת חקירה מיוחדת לאסון ה־7 באוקטובר, עם מודל מיוחד: מחצית מחברי הוועדה ימונו על־ידי הקואליציה, מחציתם על־ידי האופוזיציה, ומינוי בהסכמה של שופט בדימוס לראש הוועדה.
רבים מתנגדים לכך נחרצות, ובאופוזיציה מבטיחים שאם וכאשר יגיעו לשלטון, הם יקימו ועדת חקירה לפי הספר. אבל מה בדיוק אומר הספר, ומהן האפשרויות שקיימות מבלי להתחכם איתו? הנה הסבר.
● נתניהו נאם בכנסת וחלק שבחים לכלכלת ישראל. על מה הוא דיבר, ועל מה לא?
● האם החוק מאפשר רק לממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית ל־7 באוקטובר?
ועדת חקירה ממלכתית
ב־1968 נחקק חוק ועדות חקירה, שמגדיר את מה שאנחנו מכנים "ועדת חקירה ממלכתית" (המונח לא מופיע בחוק, ובמקום זאת נכתב פשוט "ועדת חקירה"). לפי סעיף 1 לחוק, "ראתה הממשלה שקיים עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית אותה שעה הטעון בירור, רשאית היא להחליט על הקמת ועדת חקירה שתחקור בעניין ותמסור לה דין וחשבון".
ועדת חקירה ממלכתית מחזיקה בסמכויות רבות: היא יכולה לזמן עדים ולדרוש מסמכים, לחייב עדות בשבועה, להוציא צו חיפוש וגם להטיל סנקציות על מי שמסרבים לשתף פעולה. מנגד, עליה להודיע מראש למי שעשויים למצוא את עצמם מושפעים ישירות מדוח הוועדה כדי לתת להם אפשרות להגן על עצמם.
חוץ מהממשלה, גם הוועדה לענייני ביקורת המדינה רשאית להקים ועדת חקירה ממלכתית, בהינתן דוח מתאים של המבקר. במהלך השנים קמו 20 ועדות חקירה: 16 בהחלטת ממשלה וארבע דרך הוועדה לביקורת המדינה.
מאז חקיקת החוק, רק שני ראשי ממשלה לא יזמו הקמת ועדת חקירה ממלכתית: בנימין נתניהו ואהוד אולמרט, אך בתקופתו של האחרון קמו שלוש ועדות על־ידי הוועדה לביקורת המדינה. בניגוד לקודמו שאיפשר לוועדות לקום, נתניהו כבר השתמש ב־2010 ברוב הקואליציוני כדי לטרפד בוועדה לביקורת המדינה הצעה להקים ועדת חקירה לאסון הכרמל, ורק השבוע עשה זאת גם בנוגע לוועדת חקירה שתבחן את ניהול התחום האזרחי של מלחמת "חרבות ברזל".
אם הממשלה היא זו שאחראית על הקמת הוועדה, למה היא מנסה להימנע מהקמה של אחת? ככל הנראה התשובה היא במינוי ובהרכב. ראשית, כפי שקובע סעיף 4(א) לחוק, מי שממנה את חברי הוועדה הוא נשיא בית המשפט העליון. שנית, יו"ר הוועדה חייב להיות שופט עליון או מחוזי (מכהן או בדימוס). פירוש הדבר הוא שלרשות השופטת יש נוכחות רבה בתוך הוועדה, והממשלה הנוכחית מחזיקה בעמדה לעומתית כלפי מערכת המשפט, ובייחוד כלפי נשיא העליון יצחק עמית, בו היא מסרבת להכיר. לשיטת הממשלה, יש לחקור גם את חלקה של מערכת המשפט באסון, ולא יכול להיות שהנחקרים ימנו את חוקריהם.
אבל האם היא יכולה להימנע מהקמת ועדת חקירה? הנושא נדון בעבר בבג"ץ, למשל לגבי מלחמת לבנון השנייה ופרשת הצוללות. בשני המקרים העתירות נדחו, ובעתירה השנייה הובהר כי בית המשפט לא מתערב בשיקולי הממשלה בעניין, למעט במקרים חריגים ונדירים. האם ה־7 באוקטובר נופל לקטגוריה הזאת?
ועדת בדיקה ממשלתית
לוועדת הבדיקה הממשלתית החוק מייחס הרבה פחות מקום, שמתמצה בסעיף 8א בחוק הממשלה מ־2001. לפי הסעיף, שר בממשלה יכול למנות "ועדה לבדיקת נושא או אירוע מסוים המצוי בתחום אחריותו".
מה מבדיל ועדה כזו מוועדת חקירה ממלכתית? כמה דברים. ראשית, מי מקים: אם הקמת ועדת חקירה זקוקה לאישור בממשלה במליאתה, ההחלטה להקים ועדת בדיקה יכולה להתקבל על־ידי הממשלה אבל גם על־ידי שר בודד או מספר שרים. כך, למשל, בני גנץ כשר הביטחון ב־2020 מינה ועדת בדיקה לרכש הצוללות למרות התנגדות ראש הממשלה נתניהו.
שנית, מי ממנה: כאן ההחלטה על הבודקים נמצאת בידי השר, ובתנאי שחברי הוועדה לא יימצאו בניגוד עניינים.
שלישית, הסמכויות: החוק לא מפרט את סמכויותיה של ועדת בדיקה ממשלתית, אך מאפשר לשר המשפטים, לבקשת השר הממנה ובאישור הממשלה, לתת לה חלק מהסמכויות של ועדת חקירה ממלכתית, ובתנאי שבראשה יושב שופט בדימוס. בין הסמכויות שניתן לתת לה, ניתן למנות זימון עדים והטלת סנקציות עליהם, אבל היא לא תוכל להוציא צו חיפוש. כאן גם נמצא האיזון מול כוחו של שר בודד, בגלל הצורך בהסכמת הממשלה, מה שמנע מגנץ להעניק לוועדה סמכות לחייב עדים להתייצב אם לא השתייכו לצה"ל או למשרד הביטחון.
הנחיית יועמ"ש 4.2301 מבהירה כי ועדת בדיקה בראשות שופט בדימוס שקיבלה משר המשפטים סמכויות חלקיות של וועדת חקירה, היא מקרה פרטי של "ועדת בירור פנימית" - שם כולל לוועדה שמוקמת על־ידי שר. סמכויות ועדה כזו לא פורטו בחוק, ולמעשה ההתייחסות היחידה אליה בחוק היא בחוק ועדות חקירה, שקובע כי ועדת בירור תפסיק את עבודתה אם הוקמה ועדת חקירה ממלכתית לאותו נושא.
בעבר כבר הוקמו ועדות בדיקה ממשלתיות לחקירת מחדל צבאי, למשל ועדת וינוגרד מ־2006 שחקרה את ההתנהלות במלחמת לבנון השנייה. הוועדה אומנם קיבלה סמכויות של ועדת חקירה, אך עצם העובדה שלא היה מדובר בוועדה ממלכתית, עורר זעם רב והוביל לעתירה לבג"ץ. השופטים נחלקו בשאלה אם לוועדת בדיקה ממשלתית יש סמכות לדון באירוע כזה ולהגיש מסקנות אישיות (מחשש לניגוד עניינים מעצם מינוי החוקרים על־ידי הנחקרים). לבסוף, בג"ץ דחה את העתירה על חודו של קול ופסק כי לממשלה לא הייתה חובה להקים ועדת חקירה ממלכתית.
ועדת חקירה פרלמנטרית
לפי חוק יסוד: הכנסת, הכנסת רשאית למנות ועדות חקירה כדי לחקור דברים שהכנסת קבעה. סמכויותיה ותפקידיה של ועדת חקירה ייקבעו על־ידי הכנסת, ובכל ועדת חקירה יהיו גם נציגים של סיעות שאינן משתתפות בממשלה, לפי יחסי הכוחות של הסיעות בכנסת.
אלא אם נקבע אחרת, סמכויות הוועדה לקביעת סדר הדיונים וזימון עדים יהיו כשל ועדת כנסת קבועה, ועל הדוח (שמוגש לכנסת) לכלול גם עמדת מיעוט. לפי מחקר של ד"ר דנה בלאנדר, ד"ר חן פרידברג ואביטל פרידמן שפורסם במכון הישראלי לדמוקרטיה, היו מספר מקרים בהם ניתנו לוועדת החקירה סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית, אך בפועל לא נעשה בהן שימוש.
הוועדה אומנם רשאית לזמן לעדות נושאי משרה בשירות המדינה, אבל במקרה כזה השרים הממונים יכולים להחליט להעיד במקומם. כך, בוועדת החקירה לאירועי עמונה, שהוקמה ב־2006, שר הביטחון והשר לביטחון פנים דאז, שאול מופז וגדעון עזרא בהתאמה, החליטו להעיד במקום הכפופים להם ואסרו על כל אנשי משרדם להעיד בפני הוועדה.
במהלך השנים הכנסת קיבלה 30 החלטות להקמת ועדה פרלמנטרית, כשארבע מהן היו החלטה להקים מחדש ועדות שפוזרו עם פיזור הכנסת. ברוב המקרים הן עסקו בפיקוח על הרשות המבצעת או על גופים אחרים (כמו בדיקת עמלות הבנקים), ומעת לעת גם באירועים ספציפיים (למשל, אסון גשר המכבייה).
ולסיום, רצוי לזכור שלא משנה איזו ועדת חקירה תוקם, היא "אינה תחליף לציבור, וגם לא לאחריות הציבורית שאמורים להפגין אישי ציבור", טוענות עו"ד מירית לביא וד"ר דנה בלאנדר. "זהו מנגנון מוסדי שנועד לבירור עובדות והפקת לקחים... הוועדה אינה תחליף למשפט הציבור ולביקורת הפרלמנטרית".
לקריאה נוספת: