השימוש בתקנות חירום האמיר בתקופת הקורונה / צילום: Shutterstock
למרות שהוכרזה הפסקת אש בעזה, הפוליטיקאים ואמצעי התקשורת לא מפסיקים להדגיש כמה המצב הביטחוני רגיש ועלול להסלים בכל רגע. וכשיש תחושת מלחמה מתמדת באוויר, קשה שלא להיזכר שלמעשה ישראל נמצאת מבחינה פורמלית במצב חירום רצוף מראשית קיומה. אבל מה פירוש הדבר, ומה יקרה ביום בו נחליט שמצב החירום תם?
● המדרון החלקלק של צו 8: כך הפך גיוס החירום לשגרה שצה"ל התאהב בה
● האם גדעון סער עקבי בתמיכה במתן חנינה לנתניהו?
● מה קרה בעבר לשר האוצר שהציף את המדינה ביבוא לפני הבחירות?
מצב חירום: למה ואיך?
מה בעצם המשמעות של מצב חירום? הכרזה על מצב שכזה משמעה שהמדינה סבורה שהיא נתונה תחת איום כלשהו, ולכן יש להעביר חלק מהכוח לחוקק מהרשות המחוקקת לרשות המבצעת. "יש מצבי חירום שמחייבים שינוי במתכונת שלטון החוק לעומת הזמן 'הנורמלי'", אומר פרופ' עלי זלצברגר, מרצה למשפטים ומומחה לשלטון החוק במצבי חירום וניתוח כלכלי של החוק באוניברסיטת חיפה.
"מצב החירום יכול להיות רעידות אדמה, שיטפונות, שריפות, מלחמה, טרור וגם התמוטטות כלכלית. עם הכרזת מצב חירום על ידי הכנסת, לממשלה יש סמכויות לתקן תקנות לשעת חירום - כלומר, חקיקה שעוברת מידי הכנסת לממשלה, ויכולה להסתיים במהירות. ההכרזה גם מכניסה לתוקף חוקים שתקפים רק בעת חירום. הרציונל הוא שבשעת חירום לממשלה יש יותר סמכויות והיא יכולה להגביל את חירויות הפרט".
הרעיון של מצב חירום נמצא איתנו עידנים. "הוא קיים כבר מהרפובליקה הרומית", ממשיך זלצברגר. "ביומיום, היו שני קונסולים ששלטו ביחד בשוויון מוחלט ביניהם. עם הכרזת מצב חירום היו ממנים דיקטטור - שליט עם כוח כמעט בלתי מוגבל - לשישה חודשים". שלב חשוב בהתפתחות של הכרזת מצב החירום, הוא מסביר, עובר במאה ה-20.
בעקבות נפילת רפובליקת ויימאר ועליית הנאצים, תוך שימוש לרעה בהכרזת מצב חירום, מדינות רבות קבעו מנגנונים שמונעים מאדם אחד להכריז לבדו על מצב חירום כמו שהיה בגרמניה. ברוב המדינות ההסדר לגבי הכרזת מצב חירום וסמכויות החירום מעוגנים בחוקה".
איך זה עובד בישראל?
בישראל אין חוקה, אבל מנגנון ההכרזה על מצב חירום מוסדר בחוק. כבר בפקודת סדרי השלטון והמשפט מ-1948 נקבע המנגנון להכרזת מצב חירום. מאז, מעמדו שודרג והוא מעוגן כיום בסעיפים 38-39 לחוק יסוד: הממשלה. לפי החוק, הכנסת מכריזה על מצב חירום, ובכך מעניקה לממשלה את הסמכות להתקין תקנות שעת חירום.
בכוחן של התקנות "לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים". כל זאת, בתנאי שאין הוראה בחוק שחוסמת את האפשרות הזאת (זה המצב, למשל, בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו). עם זאת, התקנות לא יכולות "למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע או להתיר פגיעה בכבוד האדם". עוד החוק דורש שלא יותקנו תקנות לשעת חירום אלא אם מצב החירום מחייב זאת לטובת הגנת המדינה והציבור, והן פוקעות תוך שלושה חודשים אלא אם הוארכו בחוק או שהכנסת ביטלה אותן.
עוד קובע חוק היסוד, שתוקפו של מצב החירום שהכריזה הכנסת לא יעלה על שנה, אבל שניתן להאריך אותו. בפועל, הוא אכן מוארך כמעט אוטומטית מדי שנה. "מאז הקמת המדינה מצב החירום הוא המצב הקבוע, בררת המחדל", אומר ד"ר עמיר פוקס מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. פרופ' זלצברגר מרחיב: "המצב בישראל הוא תקדימי. אין אף מדינה בעולם שנמצאת תחת מצב חירום מאז הקמתה. הממשלה תמיד יכולה לחוקק מעל סמכויות הכנסת".
אבל לא רק תקנות נובעות ממצב החירום הזה. עוד מוסיף ד"ר פוקס שישנם גם חוקים קבועים שיפקעו אם ישראל לא תהיה יותר במצב חירום: "חוקים כמו חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים), שמסדיר את סוגיית המעצרים המינהליים, וחוק פיקוח על מוצרים ושירותים קיימים רק בעת מצב חירום". הדבר אף בא לידי ביטוי בתשובת המדינה לבג"ץ מול עתירה מ-1999 להפסקת ההארכה הקבועה של מצב החירום.
"המדינה בתגובתה הסכימה שאין מצב חירום מתמיד, אך טענה שיש חוקים רבים התלויים במצב החירום, ויש צורך לעבור עליהם, לשנותם או לעגנם מחדש - ועד אז, נצטרך עדיין להיות במצב חירום", אומר זלצברגר. השניים מסבירים שמאז אכן היה פרויקט של משרד המשפטים להפיכת החוקים האלו לרגילים ולא תלויים במצב החירום, ומספר החוקים מסוג זה אכן צומצם. הפרויקט טרם הסתיים, אבל מאז לא היו עתירות נוספות בנושא.
פוקס מוסיף שעל תקנות וחוקי שעת החירום יש אלמנט חקיקתי נוסף שחשוב להכיר: תקנות ההגנה (שעת חירום), שירשנו מהמנדט הבריטי. "אלו לא תקנות לשעת חירום שהממשלה מתקינה וחלקן עדיין בתוקף", הוא אומר. "לא מחוקקים אותן כחוק רגיל כדי שלא תהיה ביקורת מבג"ץ. למשל, התקנות שמאפשרות הריסת בתים וצנזורה. חלקן בוטלו עם השנים ונחקקו במקומן סעיפים בחוקים ישראליים רגילים, כמו חוק המאבק בטרור, אבל השאר עדיין בתוקף ולא תלויות בשעת חירום. הן תמיד שם עד שיבטלו אותן או ינרמלו אותן בחוקים ישראליים רגילים".
גבולות הסמכויות
העובדה שישראל נמצאת במצב חירום תמידי משמעה מתן סמכויות רבות לממשלה על חשבון הכנסת. "כיום אין הרבה ניצול לרעה של המצב הזה," אומר זלצברגר. "הממשלה לא מתקנת סתם תקנות לשעת חירום. עד שנות ה-80 תקנות חירום שימשו גם לנושאים שאינם חירומיים, אך מאז פסיקות בג"ץ בשנות ה-90 הדבר צומצם משמעותית".
באילו פסיקות מדובר? הנה כמה דוגמאות. ב-1990 ח"כ אברהם פורז עתר נגד השימוש בתקנות חירום לצורכי תכנון ובנייה נוכח העלייה מברה"מ. שר השיכון דאז אריאל שרון ראה בכך מצב חירום דיורי, והתקנות אפשרו לו לקבוע תוכניות חירום שלא חלות עליהן חוק רישום קבלנים ומגבלות חוקיות נוספות.
בג"ץ קבע שזה לא השימוש הראוי בתקנות לשעת חירום: "בנסיבות אלה יש צורך לנקוט אמצעים בלתי שגרתיים, להתגבר על מכשולים ביורוקרטיים ולגייס משאבים כדי להיערך במהירות וביעילות… כמו כן, אין לנו כל יסוד להטיל ספק בכך, שהשר מאמין, בתום לב, שהתקנת תקנות לשעת חירום היא הדרך הנאותה להשיג את יעדיה הדחופים של קליטת העלייה… עם זאת, כוללות התקנות הוראות מרחיקות לכת… התעלמות מתוכניות לפי חוקי התכנון והבנייה ופטור מרישיונות, מהיתרים ומאישורים. כל טעות בעניינים אלה עשויים להיות בכייה לדורות… אם קיימת אפשרות, שבאותו פרק זמן ייתן המחוקק הראשי את דעתו על אותו נושא, מן הראוי הוא, שהרשות המבצעת תמשוך את ידה מהתקנת תקנות לשעת חירום".
ב-1998, לקראת הבחירות לרשויות המקומיות, הממשלה התקינה תקנות לשעת חירום שיאפשרו שימוש בדרכי הזדהות שאינן תעודת זהות בשל עיצומים במשרד הפנים. בג"ץ קבע שיש להשתמש בתקנות חירום רק כשהכנסת משותקת, ובשאר הזמן להישען על חקיקה ראשית.
"בית המשפט צמצם את השימוש בתקנות חירום רק למקרים שנבעו ממצב חירום אמיתי", אומר ד"ר פוקס. "משנות ה־90 השימוש בתקנות חירום ירד דרמטית, כמעט נעלם. בקורונה זה חזר בחדות. אחרי כמה חודשים עברו מודל - חוק הקורונה העניק סמכויות מיוחדות לממשלה למצב חירום בריאותי. התקנות אושרו תחילה בוועדת הקורונה ואז בוועדת החוקה".
מצב החירום המתמשך הביא לירידה במעמדו שלו. "מכיוון שיש מצב חירום תמידי, נוצר צורך להוסיף מצבי חירום מיוחדים עם סמכויות נוספות", מסביר זלצברגר. "למשל, הכרזה על מצב מיוחד בעורף או אירוע אסון המוני. לא היו צריכים הכרזה כזאת אם היינו משתמשים במצב חירום כמו מדינות אחרות".