בכנסת שוב מתכננים הטבות מס ליישובים שונים, ובהם נהריה ואשקלון, אלא שמחקר חדש של בנק ישראל מצא - שוב - שהטבות קודמות שניתנו משפיעות רק באופן זניח על הגירה חיובית ליישובים אלה, הרבה פעמים על חשבון יישובים סמוכים ובעלות מופקעת למדינה.
● ניתוח גלובס | בין הריסות מטולה לצמיחה בכרמיאל: מה קורה עם מחירי הדירות בצפון?
● תוכניות ענק, ביצוע חלקי: למה שיקום הצפון נגרר מהחלטה להחלטה
כך, בשנת 2016 הגדילה הממשלה את מספר היישובים הזכאים להטבות מס מכ־200 ל־500, והתוצאה: במשך ארבע שנים המדינה הפסידה 1.8 מיליארד שקל, 340 אלף על כל תושב שהיגר.
עדי פינקלשטיין, חוקרת בחטיבת המחקר של בנק ישראל, בדקה עד כמה מדיניות מס משפיעה על החלטות של משקי הבית על מקום המגורים. במחקר האחרון שפרסם הבנק המרכזי בנושא, היא בדקה את השפעת הרחבת הטבות המס הסיטונאית, משנת 2016 עד שנת 2019 - ערב התפרצות משבר הקורונה.
המטרה המוצהרת של מדיניות ההטבות הייתה לעודד משקי בית בעלי הכנסה גבוהה לעבור ליישובים מרוחקים, ובכך לחזק את ההון האנושי בפריפריה. כדי לבדוק אם המטרה הושגה היא בחנה מדגם רחב של שכירים ישראלים כדי לאפיין את זרמי ההגירה של התושבים שנמצאים בקהל היעד של ההטבות - שכירים בוגרים שהם או בני זוגם זכאים להטבות המס, כלומר כאלה שהכנסתם חוצה את הסף לתשלום מס לפני מימוש ההטבה.
במחקר נמצא שבסופו של דבר נוספה אוכלוסייה בשיעור של 3.2% ליישובים שקיבלו את ההטבה, ושבמהלך ארבע השנים הראשונות של הרפורמה - ההשפעה הייתה חזקה יותר בשנה הראשונה ולאט לאט היא נחלשה. במספרים: בסך הכול מדובר ב-5,500 תושבים, כשאל קופת המדינה לא נכנסו מסים בעלות של 1.86 מיליארד שקל, סך הכול 340 אלף שקל לתושב.
האם זיהית הבדלים בין הצפון לדרום?
"יש קצת הבדל אבל לא הייתי אומרת שהוא מאוד מובהק. בצפון בממוצע הייתה השפעה חיובית על ההגירה נטו, אבל היא באמת יותר קטנה מאשר בדרום. יותר מעניין לראות זה שבדרום לא רק שהיקף ההגירה גדל יותר, אלא גם ההרכב של המהגרים בדרום היה כזה שנטה למשקי בית עם הכנסות גבוהות יותר וזה עוד היבט שהוא משמעותי להטבה הזאת, כי בסוף ככל שאתה עם הכנסות גבוהות יותר, אתה יכול ליהנות יותר מההטבה".
לדבריה, "כשמסתכלים על ההשפעה של ההטבות צריך להביא בחשבון גם את ההשפעה הכמותית, כי בסופו של דבר גם יש מגבלה של כמה משקי בית חדשים אפשר לקלוט באותם יישובים. הרבה פעמים אלה ישובים קטנים. אבל בסוף, כמותית, אתה מקבל גידול קטן יחסית במספר התושבים ביחס לאוכלוסייה הקיימת.
"ואז עולה השאלה - אם באמת הצלחת להביא משק בית עם הכנסה גבוהה האם התועלות באמת יותר גבוהות מאשר שמשק בית עם הכנסה נמוכה יגיע ליישוב? אני חושבת שצריך לחשוב על כל הבנייה של התמריצים האלו, האם ההגירה של משק בית חזק ליישוב מחלחלת גם לשאר התושבים?".
וגם לא על כל היישובים ההשפעה דומה.
"אנחנו רואים במובהק שביישובים הגדולים (כמו למשל צפת, טבריה וכרמיאל - א.ז) אין השפעה מובהקת ובחלק מהם גם אפילו רואים השפעה שלילית. בגלל שאתה בעצם נותן את ההטבה לכל התושבים הקיימים, וראינו שבעבור הרבה מהם זה לא מה שיכריע אם הן יישארו או יעזבו. ההטבה כוללת אוכלוסייה מאוד גדולה והיא לא אפקטיבית.
"בגלל שההטבה ניתנת רק למי שהוא מעל סף המס אז בסופו של דבר גם אם הצלחת להגדיל קצת את אוכלוסיית התושבים החזקים בעיר, זה לא משפיע בצורה מהותית על הרכב האוכלוסייה, כי היישוב גדול. נניח שהצליחו להביא כמה עשרות משפחות - זה לא ישנה מצב של עיר, וזו הטבה מאוד יקרה שאתה צריך להכפיל אותה בעשרות במעבר מישוב קטן ליישוב גדול. במחקר ראיתי שההשפעה לא מצדיקה את העלות".
הטבה גדולה יותר לא מושכת יותר תושבים
שונות נוספת שנמצאה במחקר, והיא לא אינטואיטיבית כלל, נוגעת לכך שיישובים שקיבלו הטבה גדולה יותר לא נהנו מהגירה פנימית גבוהה יותר. מדיניות חלוקת ההטבות כוללת שיטת ניקוד ליישוב ובהתאמה נקבע שיעור הטבת המס. כך, ככל שהיישוב רחוק ועני יותר - תושביו יקבלו הטבת מס בשיעור גבוה יותר. אחת הסיבות הסיבה לכך היא העובדה שחלק גדול מהיישובים הללו שייכים לחברה הערבית אבל זו לא סיבה יחידה.
"אם בסוף ניתנה הטבה של 15% ליישוב מרוחק והטבה של 7% ליישוב שהוא ממש על גבול הפריפריה יכול להיות שאנשים אומרים 'אני מעדיף לקבל פחות הטבות אבל לגור בישוב אטרקטיבי יותר'. לכן, ההטבות האלה לא מספיקות כדי למשוך אנשים ליישובים הבאמת חלשים", אומרת פינקלשטיין.
למה הכוונה?
"צריך להבין ששיעור ההטבה הגבוה רלוונטי לחלק מאוד קטן באוכלוסייה. כדי ליהנות משיעורי הטבה גבוהים של יותר מ־15% אתה צריך להיות עם שכר שהוא יותר מכפול מהשכר הממוצע במשק. אם אתה משתכר פחות מכך, מלכתחילה לא תשלם יותר מ־15% מההכנסה למס הכנסה. כלומר, זה לא שאם יעלו עכשיו את ההטבה ל־30% אז ימשכו יותר אנשים כי כמות האנשים שיצליחו ליהנות מהטבה בשיעור כזה היא שולית".
מצאת גם שההשפעה הייתה חזקה פחות על ישובים שקיבלו את ההטבה אחרי 2016 לעומת אלו שלפניה, גם זה לא אינטואיטיבי.
"מאז 2006 הייתה תקופה שבה היו לך פחות מ־200 יישובים זכאים, אז אולי זה נתן יתרון במרחב והיישוב הצליח למשוך יותר אנשים. ברגע שעשור לאחר מכן הרחיבו את מספר היישובים מ־200 ל־500 בעצם כבר כמעט כולם במרחב זכאים והתחרות היא הרבה יותר קשה.
"זה הופך את כל הרעיון הזה של הטבה שאמורה לתעדף את הפריפריה להרבה פחות אפקטיבית, כי ברגע שההגדרה שלך של פריפריה היא כבר כל כך רחבה, אז אתה מייצר תחרות בתוך הפריפריה בין היישובים עצמם.
"אם תסתכל על המפה תראה שבית שאן הייתה יישוב אחד בודד בכל האזור שהיה לו הטבות לפני כן ואחרי הרפורמה הוא הוקף בהמון יישובים קטנים מסביב שגם הם קיבלו את ההטבות. בסוף אנשים מהגרים לסביבה מוכרת והיכולת שלך למשוך משפחה מגוש דן לרמת הגולן היא מאוד מוגבלת, אבל היכולת למשוך משפחה בבית שאן לישובים מסביב לה כשהם מצטרפים להטבות זה יותר פשוט".
מאיפה מגיעים: יישובים מוטבים אחרים
פינקלשטיין בחנה גם את מקורות ההגירה לאותם יישובים, שהסתכמה כאמור ב־5,500 אנשים, כשמרביתה (41%) הגיעו מיישובים מוטבים ותיקים אחרים, ו־24% נוספים מיישובים לא מוטבים מהמחוזות צפון, דרום ויו"ש. 35% הגיעו ממה שמכונה בנתונים "מרכז" אך הוא כולל את מחוזות המטרופולינים: תל אביב, מרכז, חיפה וירושלים. ההשפעה הייתה שונה לא רק בין דרום לצפון, במחקר נראה שיישובים יהודיים קטנים עם שיעורי הטבה נמוכים וישובים ביהודה ושומרון נהנו מהשפעות חיוביות יותר, ושביישובים גדולים ובישובים ערביים לא נרשמה השפעה מובהקת.
הממצאים לא אמורים להפתיע אותנו. בנק ישראל פרסם מחקר בשנת 2016 שבחן שינויים בהטבות בתחילת המילניום וקבע שאינן כלי מדיניות יעיל למשיכת מהגרים לפריפריה, רק כ־10% מההטבות הפוטנציאליות בשנת 2008 ניתנו לשכירים שהיגרו ליישובים מוטבים ורק מיעוטם היגרו בעקבות הטבות המס. "כשלושה רבעים מההטבות הפוטנציאליות ניתנו לתושבים ותיקים שכנראה לא היו מהגרים מהיישובים המוטבים גם אלמלא קיבלו הטבות", נאמר במחקר.
למרות זאת, בכנסת דנים ביוזמות להרחבת הטבות מס ליישובים. בשבוע שעבר ועדת הכספים הכינה לקריאות שנייה ושלישית הטבות מס ליישובים הסמוכים לעוטף עזה ולאשקלון וההטבה גם צפויה להשפיע על נהריה "הטבה זו נועדה לסייע ליישובים הסמוכים לחבל תקומה שנפגעו באופן חריג אחרי ה־7 באוקטובר, ולעודד אוכלוסייה לעבור ליישובים אלה, כאמצעי לשיקומם", נמסר מהוועדה.
"אם אתה מגדיר את התוכנית הזאת ככזאת שנועדה למשוך תושבים חדשים, אז עדיף לתת את ההטבה רק לתושבים חדשים ולהקציב את זה בזמן כמו שעושים עם תושבים חוזרים מחוץ לארץ", אומרת פינקלשטיין. "לא מצאתי ביישובים שקיבלו הטבות ירידה בשיעורי העזיבה, אז זה כן אומר משהו על ההגירה היוצאת - ואני לא בטוחה שזה משפיע עליה. כלומר, אתה לא מעודד כניסה או היעדר עזיבה באופן מובהק, אלא אתה פשוט מגדיל לאנשים את ההכנסה הפנויה. זו יכולה להיות מטרת מדיניות בפני עצמה אבל אם זאת מטרת המדיניות, אז צריך להבין האם זה באמת הדרך הכי טובה לתמוך בפריפריה או שיש דרכים אחרות במקום להגדיל להם את ההכנסה הפנויה כמו השקעה בשירותים אחרים שמתחלקים לכלל האוכלוסייה ולא רק לזו החזקה יותר. זה משהו שראוי לדיון".
מה למשל?
"מדובר בתוכנית עם עלות תקציבית מאוד גבוהה. אנחנו לא רואים את זה כי זה לא מופיע כהוצאה תקציבית, זה פשוט אובדן הכנסות ממסים שבעצם לא נרשם באופן פורמלי בתקציב. לפי האומדנים של משרד האוצר, היום זה כבר מגיע לכ־3.5 מיליארד שקל בשנה, ואלה סכומים משמעותיים.
"צריך לחקור את זה ולהבין אם הוצאה של סכום כזה, במקום להשקיע אותו בשיפור שירותים ציבוריים, משיגה את התוצאה. בסופו של דבר, אנשים רוצים איכות חיים גבוהה וצריך לבחון את העלות והתועלת של ההטבות אל מול ניתוחי עלות תועלת של תוכניות אחרות.
"היישובים שביטלו להם הטבות טוענים שברגע שיצרת את ההטבות, זה עלול לגרום לעזיבה של תושבים עם ביטולן. אבל אם השקעת בתשתיות ובאיכות חיים, אז גם אם הפסקת את המימון, כבר יש לזה מומנטום משל עצמו. יכול להיות שזה משהו יותר בר קיימא".
