מתניהו אנגלמן - מבקר המדינה / צילום: תדמית
בחירת מבקר המדינה החדש מורידה את המסך מעל שבע שנות כהונתו של מתניהו אנגלמן - שיסיים את תפקידו בחודש הבא. הכהונה של אנגלמן החלה סערה עם הבחירה ברואה חשבון למבקר המדינה - משרה שעד אז אוישה תמיד על ידי שופט בדימוס. מה שלא תרם להרגעת הרוחות הם המהלכים המהפכניים שהכריז עליהם עם כניסתו לתפקיד - ושזכו לקיתונות של ביקורת.
● המפקח על הכסף הפוליטי: כך מבקר המדינה יוכל להשפיע על הבחירות
● אלפי חשבונות שילמו על מתפקדים חדשים לליכוד - בניגוד לחוק
אם כן, תום שבע השנים של אנגלמן בתפקיד מספק הזדמנות טובה להפיק לקחים: מה נשאר מצעדי המדיניות של אנגלמן - ואיך הם השפיעו על כולנו?
צמצום ביקורות בזמן אמת
אחד מצעדי המדיניות שהכי מזוהים עם אנגלמן הוא צמצום הביקורות ב"זמן אמת". "ביקורת בזמן אמת נבדלת מהמסורתית בכך שהיא לא מבוצעת בדיעבד לאחר שהאירוע הסתיים, אלא מדובר בביקורת שנעשית תוך כדי התרחשות האירוע או המשבר" - מציינת ד"ר חן פרידברג, עמיתת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה באוניברסיטת אריאל.
במאמר שכתבו פרופ' יורם רבין, יובל חיו וענבל עפרון־וינשטיין, מוסבר שביקורת בזמן אמת היא ביקורת בעת התרחשות האירועים או ממש בסמוך לאחריהם. לפי המאמר, הדילמות הכרוכות בשימוש בכלי המכונה "ביקורת בזמן אמת" העסיקו את מבקרי המדינה במהלך השנים, ואפשר למצוא להן ביטוי בשיח המקצועי בקרב המלומדים מתחום תורת הביקורת.
מתברר שהוויכוח הזה העסיק גם את הזירה הפוליטית. ב־2017 הגיש ח"כ בצלאל סמוטריץ' הצעת חוק לצמצום סמכויותיו של מבקר המדינה - כשבין השינויים הוא ביקש לקבוע כי "המבקר לא יתערב בהליך קבלת ההחלטות של גוף מבוקר, תוך כדי התהוותן, ולא ייתן הוראות לגוף כאמור לעשות פעולה מסוימת או להימנע מלעשות פעולה כאמור".
"המבקר מערבב בין ביקורת ובקרה", נימק סמוטריץ'. "הפעלת בקרה תהליכית בזמן אמת, כזו שמתערבת בתוכן של ההחלטות ולא רק באופן שבו הן מתקבלות או מבוצעות, סותרת את הרציונל של ביקורת לאחר מעשה ופוגעת ביכולת לקיימה בצורה מיטבית. בקרה תהליכית בזמן אמת מבוצעת במדינת ישראל על ידי גורמים אחרים המוסמכים לכך וכניסתו המזיקה של המבקר לתחום הזה פוגעת ביכולתו לקיים את הביקורת, מייצרת כפל רגולציה ופוגעת מאוד בציבור ובעבודת הממשלה".
וגם העמדה של אנגלמן הייתה די ברורה, לפחות בהתחלה. סמוך לתחילת כהונתו, אנגלמן ציין שהוא סבור שראוי שפעילות הביקורת לא תעכב את הגופים המבוקרים או תמנע מהם לממש את סמכותם. בנאום הצהרת האמונים של אנגלמן בכנסת עם כניסתו לתפקיד, הוא אמר: "המבקר בוחן, בודק וממליץ בפני מקבלי ההחלטות, אך, ככלל, אל לו להתערב בהליכי קבלת ההחלטות".
ד"ר אילנה שפייזמן, מרצה בכירה במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר־אילן, מסבירה מה יכול להיות הרציונל מאחורי העמדה הזאת: "ייתכן שאנגלמן רצה להימנע ממצב שאנשים מרגישים שנושפים להם בעורף ויפחדו לנסות דברים. פוליטיקאים ופקידים מנסים להימנע מאשמה ולכן מעדיפים לא פעם לא לעשות ולא להיכשל מאשר לנסות משהו חדש ולהיכשל, וזה יוצר סטגנציה. כשיש מרחב נשימה גדול יותר אפשר לנסות דברים חדשניים".
אלא שבפועל, אנגלמן לא היסס לבצע ביקורות בזמן אמת בשורה של מקרים - הבולט שבהם הוא ללא ספק מלחמת חרבות ברזל. בהקשר זה, משרד מבקר המדינה אמר לנו כי "בשנתיים וחצי האחרונות פרסם המבקר אנגלמן עשרות דוחות על מלחמת חרבות ברזל, כולל דוחות בזק. בדוחות אלו פעמים רבות הביקורת נכנסה לפעולה אף בזמן אמת. הדוחות אודות כשלי 7 באוקטובר כללו הטלת אחריות אישית על כלל הדרגים - המדיני, הצבאי והאזרחי".
והיו ביקורות בזמן אמת גם בתחומים נוספים, ביניהם: ניהול משבר הקורונה, דוח הרוגלות, הדוח בנושא הפריה חוץ־גופית, דוחות העוסקים ביוקר המחיה והדוח בעניין מפרץ חיפה. אז האם אנגלמן נסוג מהמדיניות שהוא עצמו הכריז עליה?
פרידברג מציעה מבט השוואתי: "כלי הביקורת בזמן אמת הופעל לאורך שנים על ידי כמה מבקרי מדינה, אך לינדנשטראוס הפך אותו למדיניות מוצהרת ובולטת כחלק מתפיסת ביקורתית אקטיבית, לעומתית והרתעתית. גם אנגלמן עשה שימוש בביקורת בזמן אמת בעיקר סביב משברים רחבי היקף כמו אי־מוכנות העורף בעקבות מתקפת 7 באוקטובר, אם כי בסגנון זהיר ומדוד יותר".
לדברי שפייזמן, "הדוחות עם האפקט התקשורתי הגדול ביותר היה על המוכנות לזמן מלחמה וההתמודדות עם המפונים. הם התפרסמו הרבה זמן אחרי, מה שלא אפשר תיקון תוך כדי. בביקורת בזמן אמת האירועים יותר קרובים, אנשים עדיין זוכרים ואפשר לנסות לתקן אם מדובר באירוע מתגלגל".
חלוקה למקבצי פרסומים מיוחדים
שינוי ניכר שאנגלמן הנחיל הוא פרסומים של דוחות ביקורת מיוחדים וממוקדים בנושאים ספציפיים - עוד לפני פרסום דוח הביקורת השנתי. במהלך כהונתו, פרסם אנגלמן למעלה מ־20 דוחות כאלה. "דוחות מיוחדים הם כאלה שהמבקר מוצא לנכון לפרסם בלי לחכות לדוח השנתי שהוא מחויב לפרסם לפי חוק", מסבירה פרידברג.
לדבריה, "הם מאפשרים לדון בנושא ספציפי, לעיתים מערכתי, בלי צורך לחכות לדוח הבא. זה מאפשר למבקר גמישות ויכולת לדון בנושאים שונים בין הדוחות השנתיים. אנגלמן עשה שימוש די תכוף בדוחות מיוחדים בתקופת כהונתו, אך אין זה אומר שהם כולם היו בהכרח חריפים וחלקם מוסגרו כביקורת מערכתית־ניהולית בנושאים כגון משבר הקורונה, משבר האקלים ועוד".
שפייזמן מוסיפה ש"דוחות האקלים ודוחות המוכנות למלחמה, בניגוד לעבר, לא הסתפקו בבחינת הפעילות של שניים־שלושה משרדים, אלא לקחו נושא רוחב ובדקו אותו בכל המשרדים. כעבור כמה שנים יצא דוח מעקב שבדק את ההתקדמות נקודה־נקודה. אנגלמן בהחלט הגביר את תדירות הפרסומים המיוחדים, אם כי יכול להיות שהוא היה רוצה יותר".
הצגת ציונים לשבח לממשלה
"מפרגן המדינה", כונה אנגלמן בתקשורת לאחר שהצהיר על כוונתו להוסיף לדוחות הביקורת גם ממצאים חיוביים. את ההתקוממות נגד המהלך פרידברג תולה ב"טענה היא שאין תפקידו של מבקר המדינה לשבח את הרשויות על פעילות תקינה, כי זו אמורה להיות הנורמה, אלא לחשוף ליקויים ושחיתות ציבורית, לפרסמם ובכך להוות גורם מרתיע. מקטרגי גישה זו טוענים שהיא מחלישה את מעמד מבקר המדינה כשומר סף ומצמצמת את מרחב ההרתעה של המוסד שגם כך אין לו הרבה שיניים".
ואולם, חשוב להזכיר שהצגת פידבק חיובי היא חובה על פי חוק. בשנת 2008 התקבל תיקון לחוק מבקר המדינה שיזם חבר הכנסת דאז איתן כבל (ממפלגת העבודה), הקובע כי המבקר "יציין שיפור או פעולות בולטות לטובה, הראויים לדעת המבקר להיכלל בדין וחשבון".
בסופו של דבר, נראה שבטשח אפילו לא היה שינוי דרסטי. מי שיפתח את הדוח הממוצע, כנראה יגלה עשרות ליקויים מרכזיים, לעומת ציונים חיוביים בודדים.
אבל ההיבט הביקורתי לאו דווקא מתמצה במספר ה"צל"שים" שחולקו. "אני לא יודעת אם הוא הציג יותר מדי ציונים לשבח", אומרת שפייזמן, "אבל הביקורת נהייתה פחות נשכנית. הדוחות הפכו ליותר אינפורמטיביים תיאוריים ופחות כאלו שמפנים אצבע מאשימה. אתה לא מסיים לקרוא את הדוח בתחושה שמישהו עבר קטילה מאוד קשה". ועדיין, במשרד המבקר עומדים על כך ש"בכלל הדוחות קיימים עשרות אלפי ליקויים שעליהם התריע המבקר אנגלמן והביקורת הניעה את הגופים המבוקרים לתקן רבים מהם".
סגירת האגף למלחמה בשחיתות
החלטה אחרת של אנגלמן שעוררה סערה היא סגירת האגף לתפקידים מיוחדים שטיפל בעיקר בפרשות שהעלו חשד לשחיתות או לפגיעה בטוהר המידות בצמרת השלטונית. האגף הוקם על ידי המבקר לשעבר מיכה לינדנשטראוס שחרת על דגלו את החרפת המאבק בשחיתות. כפי שמזכיר גידי וייץ ב"הארץ", בתקופת לינדנשטראוס עסק האגף בניגודי העניינים של ראש הממשלה אהוד אולמרט, בדו"ח שהתגלגל לחקירות משטרה בפרשות מרכז ההשקעות ובנק לאומי, ובמינויים פוליטיים מטעמו.
בנוסף ביקר האגף את בית הנשיא, פרסם דו"חות חריפים על הפרקליטות והמשטרה והצביע על אי־סדרים במע"צ ועל חריגות שכר משמעותיות בבנק ישראל. בתקופת כהונתו של יוסף שפירא, המבקר שקדם לאנגלמן, חקר האגף לתפקידים מיוחדים את פרשת מעונות ראש הממשלה, שהסתיימה בהרשעתה של שרה נתניהו בפלילים.
"זה היה שינוי מהותי בתפיסת תפקיד המבקר", טוענת שפייזמן, "וזה קשור לחלקים האחרים. הוא לא רואה את עצמו כמי שמבקר את הדרג הפוליטי, אלא מי שעושה הערכת מדיניות. הוא יותר רואה את עצמו כחברת ייעוץ חיצונית מאשר מפקח על הרשויות, וזה בא לידי ביטוי ביחס לשחיתות. זה בעייתי מאוד, כי השחיתות השלטונית עולה, אז אם יש גוף אחד פחות שפועל נגד שחיתות זה מאוד בעייתי".
פרידברג מסכימה: "זה לדעתי משתלב בתפיסה של ביקורת רכה יותר ומדגישה את הפן הניהולי, את היעילות, את תיקון הליקויים ואת שיתוף הפעולה עם הגופים המבוקרים. חשיפת שחיתות ציבורית, שקשורה ישירות לאישי ציבור, מעמידה את המבקר בעימות חזיתי עם הממשלה".
ובאותה נשימה, חשוב להזכיר שתחת אנגלמן הועבר מספר רב של ממצאים רלוונטיים לייעוץ המשפטי לממשלה - מהם עלו חששות למעשים פליליים. כמה גדול המספר הזה? על בסיס נתונים שקיבלנו ממשרד מבקר המדינה, בחנו את מספר המקרים שהועברו ליועמ"ש בשש השנים שקדמו לכניסתו של אנגלמן לתפקיד (2013־2018) לעומת שש השנים שלאחר כניסתו לתפקיד (2020־2025).
בבדיקה כזו, עולה שבתקופה שלפני אנגלמן הועברו ליועמ"ש 4 מקרים בשנה בממוצע - ותחת אנגלמן הנתון יותר מהכפיל את עצמו ועמד על 9 מקרים לשנה. בסך הכל, תחת אנגלמן הועברו 62 מקרים לבחינת היועמ"ש - ולפי משרד המבקר, הנתון גדול יותר בהשוואה למבקרי עבר.
שינוי תפיסתי בתפקיד המוסד
כפי שראינו, אפשר לדון בטיב הצעדים של אנגלמן כמבקר המדינה. אבל נדמה שעל דבר אחד אין ויכוח: הוא אכן חולל שינוי תפיסתי. "תחת אנגלמן נעשה שינוי בתפיסת תפקיד מוסד הביקורת", פרידברג אומרת. "מבקרים אחרים, כמו מרים בן־פורת ומיכה לינדנשטראוס, היו יותר תקיפים ואקטיביסטים, והאחרון גם הדגיש מאוד את היבט האחריות האישית. גם אליעזר גולדברג ויוסף שפירא הדגישו את התפקיד הביקורתי־מקצועי של המוסד.
"אנגלמן מזוהה עם התפיסה שלפיה ביקורת המדינה צריכה להיות בונה ולהתמקד בהתייעלות, הפחתת רגולציה ושיפור המינהל הציבורי. מדובר במעבר מביקורת אקטיביסטית וחושפת ליקויים ושחיתויות לביקורת יותר ניהולית־מעשית, אבל גם לו היו דוחות חריפים, כמו על מוכנות העורף ב־7 באוקטובר".
לדעת שפייזמן, "כבר ברמה הפרסונלית יש פה שינוי מהותי. בניגוד לקודמיו שהיו שופטים ומשפטנים, אנגלמן הוא רואה חשבון, ויש לזה השפעה. הדוחות שקדמו לו עסקו בעיקר בפרוצדורה, נגיד אם משרד פעל בלי נוהל מסודר. זה הביא לכך שפחות היה ניתן ללמוד מדוחות על ליקוי במצב או בתוצאה, אלא בעיקר שדברים מסוימים לא היו מוסדרים עד הסוף, והדוחות של אנגלמן ביקשו להבין את הדברים המהותיים.
"לדוגמה, ב־2021 הוא עשה דוח מקיף על משבר האקלים וב־2024 הוא עשה עליו דוח מעקב. שניהם כללו שורה של כשלים, מעקב אחרי החלטות ממשלה, סקר שבדק אם יש שיפור, הסבר על מצב משבר האקלים ומצבה של ישראל בתוכו, כשדוחות קודמים כנראה היו אולי עורפים יותר ראשים אבל נותנים מעט מאוד נקודות לשיפור".
אבל לשיטת שפייזמן, "יש לזה גם צדדים פחות טובים: אתה לא תראה שם כמעט הפניית אצבע כלפי אישים, למעט בדוחות על מוכנות העורף למלחמה בהם שר האוצר ואחרים הוזכרו, ויותר התייחסות למשרד כגוף. אומרים שעם מבקרים קודמים המבקר היה עם שיניים מהבחינה הזו שחששו מהדוחות שלו, ויכול להיות שזה נכון, אבל כמה ליקויים באמת תוקנו בזכות זה? בסופו של דבר השאלה היא מה התפקיד של המשרד הזה".
ולצד זאת, במשרד המבקר מדגישים את הרקע של אנגלמן דווקא כגורם שהביא לתרומה חיובית לפעולתו כמי שבא מעולם הביקורת, המבקר אנגלמן ביסס את תכנית העבודה של המשרד על הסיכונים המרכזיים הנוגעים לאזרחי ישראל" - ומזכירים דוגמאות מהדוח על היערכות לרחפנים שפורסם כבר בשנת 2021 - ואת הדוח שגובש (ושנחסה במלואו) על מוכנות מדינת ישראל לאיום האיראני, כבר לפני ארבע שנים. לסיום, הם מציינים עוד נקודת ציון חסרת תקדים - כהונתו של מבקר המדינה הישראלי כנשיא ארגון המבקרים האירופים (היורוסאי), בו חברים 51 מבקרי מדינות מאירופה וזוכה להערכה מקצועית רבה.