העברות כספים חצי שעה לפני סגירת שנת התקציב ותשלומים ללא אישור הכנסת - מבקר המדינה מותח ביקורת על משרד האוצר וקובע כי ההתנהלות פוגעת בעבודת משרדי הממשלה, בעוד אגפי המשרד מגלגלים אחריות זה על זה.
בדצמבר 2024 אושרו בוועדת הכספים של הכנסת 77 העברות תקציביות בהיקף של כ-30 מיליארד שקל. הסכום הגדול ביותר, 4 מיליארד שקל למשרד החינוך, אושר ב-31 בדצמבר, היום האחרון של שנת הכספים. דוגמה נוספת התרחשה עם תקציב למשרד הבריאות שהועבר דקות ספורות לפני סוף שנת התקציב. כך עולה מדוח מבקר המדינה שבחן את ההעברות התקציביות שביקש שר האוצר לבצע באמצעות אגף התקציבים ושנדונו בוועדת הכספים.
עוד עולה מהדוח כי בשורה של תוכניות תקציביות, ההעברה נועדה כדי לאשר בדיעבד כספים ששולמו ובכך לתקן את החריגה הכספית לפני סוף השנה, אך חלק מההעברות לא אושרו בשל לחץ הזמנים.
● שעון החול של הביטוח הלאומי מתרוקן: בקרוב נשלם יותר ונקבל פחות
● 600 שקל יותר: כמה דמי הבראה תקבלו, ומי העובדים שייהנו במיוחד?
לאחר אישור תקציב המדינה בכנסת, מתבצעים בו במהלך שנת הכספים שינויים והתאמות הנובעים ממגוון סיבות ובהן החלטות ממשלה חדשות, שינויים בסדרי העדיפויות הלאומיים, חקיקה ועוד. חלק מהשינויים מחייבים את אישור ועדת הכספים, אחרים דורשים הודעה בלבד, ובנוסף אליהם נדרש משרד האוצר גם להעביר עודפי תקציב מהשנה הקודמת.
פעמים רבות מוגשות הבקשות הללו לקראת סוף שנת התקציב, כדי למנוע חריגות תקציביות. אלא שבשנת 2024 כמעט 80% מהבקשות שהוגשו בדצמבר הונחו על שולחן הוועדה רק בעשרת הימים האחרונים של החודש. כתוצאה מכך לא הצליחה הוועדה לדון בכל הבקשות, וחלקן לא אושרו.
הסיבות לכך מגוונות, ולפי המבקר מדובר בין היתר במשך הזמן הארוך שנדרש לחקיקת מספר חוקי תקציב שונים באותה שנה, בעקבות המלחמה. חברי כנסת טענו גם כי ההסברים שסיפקו נציגי אגף התקציבים ומשרדי הממשלה היו לקויים ועיכבו את הדיונים.
בנוסף הוגשו פניות למימוש החלטות ממשלה שהתקבלו בחודש האחרון של השנה, ולעיתים רוכזו כמה בקשות שונות תחת אותו סעיף תקציבי, אף שלא היה ביניהן קשר ענייני. כך למשל, סעיף התקציב של משרד ראש הממשלה כולל גופים רבים, ובקשה הנוגעת לאחד מהם עלולה להתעכב עד להשלמת יתר הבקשות באותו סעיף.
רק בשולי הדברים המבקר התייחס לפרקטיקה נוספת של אגף התקציבים, והוא חתימה על סיכומים תקציביים חסויים מול המשרדים בכפוף לתנאים שונים ואילו הסכומים שם לא מתואמים בהכרח עם הסכומים שנקבעים בספר התקציב המקורי. הדבר מחייב העברות במהלך השנה.
כך, משרד המורשת העביר את סיכומו התקציבי למבקר שבו ננקבו סכומים במיליוני שקלים. המשרד פנה למשרד האוצר לממשו בחודש יוני, אך בקשה להעברה תקציבית הוגשה רק בדצמבר ולא אושרה, ועל כן המשרד לא יכל לממש את מלוא תקציבו המוסכם.
הנחת העבודה: תוכניות תקציביות לא ימומשו
המבקר הקדיש חלק נרחב מהדוח לתפיסת ניהול הסיכונים של אגף התקציבים. תפיסה זו נשענת על ההנחה שתוכניות העבודה של משרדי הממשלה אינן ממומשות במלואן ובמועדן, ולכן חלק מהן מתוקצבות מלכתחילה בחסר. לפי גישה זו, באמצעות שינויים תקציביים והסטות תקציב במהלך השנה ניתן יהיה להגיע למימוש מיטבי של התקציב.
תקצוב מלא מראש עלול להגדיל את הגירעון הצפוי ואת עלויות גיוס החוב, מבלי לשפר בפועל את ביצוע התקציב. אולם המבקר מציין כי השיטה מגדילה את התלות בשינויים תקציביים, במיוחד לקראת סוף השנה, כאשר תמונת התקציב וביצועו מתבהרת.
המבקר הקדיש לתפיסה הזו דוחות בעבר, ובהם ציין שהעברת כספים בסוף השנה לא יעילה כי המשרדים צריכים להוציא את הכסף בלוח זמנים קצר. לדבריו, הן עשויות להעיד על "תכנון שגוי או לכל הפחות לא מיטבי של התקציב". באגף התקציבים השיבו כי במקרים מסוימים שר האוצר עצמו הנחה לעכב הגשת פניות שכבר היו מוכנות לדיון בוועדה.
הפרקטיקה של העברות תקציביות עלתה לאחרונה לכותרות בעקבות העתירה נגד העברת כספים למוסדות חרדיים שלא עומדים בחובת לימודי הליבה. כך, התברר כי כמיליארד שקל הועברו לרשתות החינוך עוד לפני אישור ועדת הכספים. במשרד האוצר טענו כי הדבר נדרש לצורך תשלום שכר וכי מדובר בפרקטיקה נהוגה, אך המהלך ספג ביקורת מהייעוץ המשפטי של הכנסת ומבג"ץ.
דו"ח מבקר המדינה לא התייחס למקרה הזה, אך הצביע על מקרים שבהם תכניות תקציב של משרדי ממשלה היו בביצוע יתר ביחס לרישום בספר התקציב בחודש נובמבר. במילים אחרות, משרדי ממשלה הוציאו כספים מתכניות תקציביות לפני שהעברת הכסף לאותן תכניות אושרה על ידי ועדת הכספים.
כך למשל, תקציבי הפיתוח לרשויות המקומיות חרגו ב-41%, שהם 177 מיליון שקל; תקציב מימון שעות בבתי ספר במשרד החינוך חרג ב-14%, שהם 2.7 מיליארד שקל; תקציב עידוד תעסוקת מבוגרים חרג ב-33 מיליון שקל; ומענקי הסיוע בשכר דירה לקשישים ולזכאי דיור ציבורי חרגו ב-11%, שהם 237 מיליון שקל.
במקרים אחרים התקבלו החלטות ממשלה במהלך השנה, אך הפניות התקציביות הדרושות הוגשו רק בסופה, וגם שם נרשמו חריגות תקציביות. חלק מהחריגות האלו "תוקנו" באמצעות העברות תקציביות בחודש דצמבר, כך שבסוף השנה לא נרשמה חריגה פורמלית. אחרות לא נדונו. בכל אופן, לדבר יש מחיר.
"התאמה בסוף שנה של תקציב תוכניות לביצוע בפועל שנרשם בהן, נועדה למנוע חריגה מהתקציב של תוכניות אלו. אף שהתאמת תקציב לביצוע בפועל נרשמת כחלק מפרטי הבקשה המונחת בפני ועדת הכספים, היא מעמידה את ועדת הכספים בפני מצב נתון ("אישור בדיעבד") שמעלה חשש שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, ושהדרך היחידה להכשירו היא אישור הפנייה התקציבית. מצב זה פוגע בראש ובראשונה בחובת הפעולה על פי חוק, בעקרון הפרדת הרשויות, במעמדה של הכנסת, ובסמכותה לאשר ולפקח על סדרי העדיפויות בתקציב המדינה ", נכתב בדוח.
האגפים זורקים האשמות
באגף התקציבים הסבירו למבקר כי הגשת הפניות לכיסוי חריגות נעשית במקרים מועטים אשר "ברובם החריגה הינה טכנית ולא מצריכה כלל פנייה תקציבית, או שאינם בסעיפים שבתחום טיפולו של משרד האוצר... או שהדבר נדרש מתוקף הדין".
אגף החשב הכללי הציג טענה אחרת. "החשבים פועלים על פי דין, ובפועל נאלצים, בין היתר, לאזן בין חובות חוקיות מתנגשות שנוצרות עקב התנהלות תקציבית מאוחרת או חסרה בעיקרה בשל התנהלות אגף התקציבים ובחלקה לאור ההתנהלות שהייתה בסוף שנת 2024 על ידי ועדת הכספים", כתבו שם והסיטו את האשמה לאגף השכן.
לפי החשכ"ל, "מן הצד האחד עומדת מסגרת חוק יסודות התקציב, המגבילה הוצאה מתוכנית תקציבית לפי חוק התקציב על שינוייו זאת כאשר הפרשנות לחריגה בחוק הייתה שהינה בסוף שנה. מן הצד האחר עומדות חובות חוקיות וחוזיות אחרות, בין היתר תשלום שכר במועד לפי חוק הגנת השכר, תשלום מכוח חוק מוסר תשלומים, תשלום לפי הסכמים, חוזים והתחייבויות, וכן תשלומים הנדרשים להמשך אספקת שירותים חיוניים. במקרים אלה נדרש לבצע איזון בין חובות חוקיות".
באגף התקציבים הגיבו שוב ודחו את הטענות. מהתגובה עולה כי האגף "אחראי על תקצוב סעיפי, תכניות ותקנות התקציב, ולא על הביצוע בפועל, אשר נמצא באחריות המשרד והחשב הרלוונטיים". למעשה האחריות גולגלה חזרה לחשכ"ל, שחשבי המשרדים פועלים מטעמו.
המבקר קרא לשר האוצר ומשרדו לפעול בנושא. "הרשות המחוקקת היא המאשרת את התקציב, ובמסגרת הפרדת הרשויות, והאיזון בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת - הרשות המבצעת אינה יכולה להוציא כספים אם הם לא מתוקצבים ומאושרים על ידי הרשות המחוקקת בהתאם לחוק, אם על ידי הקצאתם בתקציב המקורי או על ידי הקצאתם במסגרת שינויים תקציבים המאושרים בוועדת הכספים במהלך שנת הכספים. על שר האוצר באמצעות אגף התקציבים לפעול לזירוז הגשתן של הפניות התקציביות, לרבות אלו אשר נשענות על החלטות הממשלה, בסמוך למועד גיבושן".
בניגוד לחוק
המבקר הקדיש תשומת לב מיוחדת למשרד החינוך. כאמור כ-4 מיליארד שקלים אושרו ביום האחרון של שנת התקציב. לפי הדוח חלק מתוכנית התקציב של בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים מורכבת מתקנות שכר קשיח שהיו ידועות ברובן מראש וכן לא צריך היה להגיע לגירעון בהיקף כה גדול.
המבקר מצא במשרדי הממשלה גם תת-ביצוע של התקציב בין היתר כתוצאה מהעברה מאוחרת של תקציבים. כך למשל, תקציב לקידום התעשייה גדל במהלך השנה מ-69 מיליון שקל ל-243 מיליון שקל, אך רק 46% ממנו נוצלו בפועל.
במשרד הבריאות ציינו כי "נתוני תת הביצוע הם תוצאה ישירה של עיתוי העברת התקציבים. כלל תקציב הבריאות על-שינויו, הגיע לידינו במהלך חודש דצמבר, כאשר רובו - לרבות חלק מהעודפים, הועבר בפועל ב-31.12.24 בשעה 23:30. העברת סכומים בהיקף כזה דקות ספורות לפני סגירת שנת הכספים מותירה את המשרד ללא אפשרות מעשית לביצוע ריאלי, מבוקר ואחראי של התקציב".
היו גם מקרים הפוכים. תקציב רשות העתיקות הסתיים בסוף השנה בביצוע של 120%, בניגוד לחוק. פניה תקציבית ביחס לחריגה הוגשה רק ב-26.12 לוועדת הכספים שלא הספיקה לאשרה.
לפי המבקר, העיכובים הללו לא מסתכמים בשורה בדוחות הכספיים של המדינה אלא יוצרים קושי עבור משרדי הממשלה לתכנן את פעילותיהם, גורמים עומס חריג על ועדת הכספים ומצמצמים את יכולת הפיקוח של הכנסת.
"נמצא כי לעומת שנים קודמות, היקפי ההעברות המאוחרות בשנת 2024 היו גבוהים במיוחד, והדברים אמורים הן לגבי מספר ההעברות והן לגבי סכומן, ובכך בלטה החריגות של שנה זו. הסכום הכספי של השינויים התקציביים נטו שאושרו בדצמבר 2024 היה כ-2.7 מיליארד שקלים. סכום זה גדול מהסכום הכספי של השינויים שאושרו בשלוש השנים האחרות שנבחנו יחד.
"כמו-כן נותרו על שולחנה של ועדת הכספים בסוף שנת 2024 פניות בסכום של מיליארדי שקלים שלא נדונו ולא אושרו, דבר שגרם לחריגה תקציבית בתוכניות בניגוד לחוק, לדחיית פעולות והתחייבויות לשנת התקציב הבאה ולפגיעה ברציפות הפעילות הממשלתית. כן הדבר מעלה חשש לאי עמידה בדרישות החוק שעה שההוצאות הוצאו זה מכבר".
