חמוש במתרגמת לסינית מנדרינית, ראש הממשלה לשעבר ויו"ר מפלגת ביחד, נפתלי בנט, היישיר מבט למצלמה ושידר מסר תקיף לברייטפוד - החברה שרכשה את תנובה: "החגיגה שלכם נגמרת, אתם לא תוכלו לעשוק יותר את אזרחי ישראל". "אצלי", הצהיר בנט, "לא יהיו יותר מונופולים שמחזיקים מונופולים".
וזה דפוס חוזר. שוב ושוב בנט מצהיר בלהט שהוא יפעל נגד "המונופולים", כשהוא לא חוסך במילים אגרסיביות כמו "שבירה", "פירוק" - ואפילו "מלחמת חורמה". לא תמיד ההכרזות הללו מלוות בצעדים אופרטיביים, אבל באתר המפלגה שלו אפשר למצוא מהלכים יותר ממשיים, כמו איסור על יבואן גדול להפיץ יותר ממותג מונופוליסטי אחד, ואיסור על מונופול לשלוט בכמה ענפים שונים.
● הלוחמת במונופולים ובקרטלים: "מה פתאום יו"ר בנק כותב בוואטסאפ ליו"ר אחר 'בוא ניפגש'? זה מטריד מאוד"
● נתוני הצמיחה הפתיעו לטובה, אבל מזמן לא היינו תלויים כך בחברה אחת
בנט הוא בהחלט לא הראשון להבטיח שהוא יילחם ב"מונופולים". אז למה שהציבור יאמין שדווקא הוא יישם את ההבטחה? טוב ששאלתם. כשבנט נתקל בתהייה הספקנית הזאת, הוא נהנה לשלוף הישג שהולך איתו כבר למעלה מעשור: פירוק מונופול המלט של נשר. כאילו בנט מבקש לומר, הנה, בניגוד לשאר הפוליטיקאים שרק מבטיחים - לי יש קבלות.
ובכן, מה באמת קרה עם מונופול המלט? והאם כל מה שצריך כדי לפרק את המונופולים זה רק פוליטיקאי אחד נחוש?
המונופול פורק - והמחירים צנחו
ב־1922 קבוצת בעלי הון ייסדו בלונדון את חברת "נשר" לתעשיית המלט בארץ ישראל. באמצעות חברת הכשרת היישוב, רכשה נשר קרקע באזור מפרץ חיפה, החלה להקים בית חרושת לייצור מלט - וכעבור שלוש שנים הייצור החל. עם השנים השתלטה נשר על שוק המלט בישראל, ועד 2013 היא כבר החזיקה בנתח שוק של 90%.
במרץ 2013, בנט נכנס לתפקידו כשר הכלכלה, לכהונה לא ארוכה שנמשכה כשנתיים. כעבור שלושה חודשים מרגע כניסתו למשרד, הונח על שולחנו דוח של ועדה בין־משרדית לקידום התחרות בענף המלט (ועדת הרשקוביץ). הוועדה המליצה על שינוי מנגנון הפיקוח על המחיר, הקלות בתשתית היבוא והקמת יצרן חדש.
בנט, שכשר הכלכלה עמד אז בראשות קבינט יוקר המחיה, אימץ את המלצות הוועדה. אך חלק מההמלצות שנגעו להגבלות על נשר הוקפאו בעקבות החלטת הממונה על ההגבלים העסקיים דאז, פרופ' דיויד גילה, שבחר להקפיא חלק מהצעדים, בתנאי שנשר תמכור את המפעל שלה בהר־טוב. בנט תמך בהחלטת גילה - והמפעל בהר־טוב, שהיה אחראי לכ־15% משוק המלט כולו, אכן נמכר ב־2015.
אבל ההסכמה הרווחת היא שהמהלך העיקרי היה לפתוח את השוק לייבוא. בשנים הבאות הוסרו חסמי היבוא בענף, ופותחו תשתיות יבוא. צומצמו מגבלות על היבוא שהובילו לגידול מהיר בנתח היבוא (מיוון, טורקיה, קפריסין וירדן), הוקמו שלושה רציפים לפריקת מלט בנמל המספנות, בנמל חיפה, ובנמל אשדוד, ובעקבות זאת חל שינוי חד בנתח פריקת מלט לפי נמל. כמו כן, הוקמו מפעלי טחינת קלינקר חדשים המייצרים מלט.
והתוצאות? קודם כל, ירידה דרמטית בנתח השוק של נשר. בעוד שבשנת 2014 נתח השוק שלה עמד על כ־90%, ב־2020 נתח השוק שלה פחת מ־50%. וההצלחה הזאת התגלגלה הלאה. נשר איבדה את כוחה המונופוליסטי, המתחרות בתחום התחילו לפרוח, היצע המלט גדל, מקורות האספקה גוונו - והמחירים ירדו בכ־20% בתוך חמש שנים.
האם בנט הוא אכן מאבות ההצלחה?
להצלחה, כידוע, אבות רבים. האם במקרה של נשר, בנט הוא באמת אחד מהם? פרופ' דיויד גילה מאוניברסיטת תל אביב, שכאמור שימש אז כממונה על התחרות, סבור שהפירוק הפורמלי של מונופול נשר הוא קודם כול סיפור של רשות התחרות. "למיטב הבנתי זו רשות התחרות שפירקה את מונופול נשר", הוא אומר לנו. לדבריו, נכון שהמהלך התרחש בתקופתו של בנט כשר הכלכלה, אבל הרשות פעלה כרשות עצמאית, מכוח סמכויות האכיפה שלה כלפי נשר.
אבל גילה מוסיף שגם הממשלה ובנט עצמו נתנו למהלך גב וסייעו לו. בתקופתו של בנט פעלה ועדת הרשקוביץ, שהמליצה על צעדים לפתיחת שוק המלט ליבוא, ובהם הסרת חסמים ופיתוח תשתיות פריקה בנמלים. במבחן התוצאה, מדגיש גילה, זה היה המרכיב האפקטיבי ביותר: לא רק פירוק נכס מנשר, אלא יצירת אפשרות ממשית ליבוא להתחרות בה.
כאן, לפי גילה, לבנט מגיע קרדיט ברור. הוא אימץ את הכיוון של פתיחת השוק ליבוא, ובעיקר לא נכנע ללחצים של נשר להטיל היטלי היצף על היבואנים - מהלך שהיה מגן בפועל על השחקן המקומי החזק מפני תחרות מחו"ל. "ייאמר לזכותו של בנט שהוא אף פעם לא הקשיב לטענות של נשר שצריך להטיל היטל היצף על היבואנים", אומר גילה, ומדגיש שהיטלים כאלה עלולים לפגוע בצרכנים ולהעלות את יוקר המחיה.
לכן, התמונה המדויקת יותר היא חלוקת קרדיט: רשות התחרות היא זו שהובילה את מהלכי האכיפה והפירוק מול נשר, ובכלל זה מכירת מפעל הר־טוב; בנט, כשר הכלכלה, זכאי לקרדיט על התמיכה בפתיחת השוק ליבוא, על הסרת חסמים שבאו בעקבות עבודת הוועדה, ובעיקר על כך שלא חסם את התחרות באמצעות הגנה רגולטורית על נשר. העובדה שבסופו של דבר היבוא היה כה אפקטיבי עד שגם הר־טוב התקשה לעמוד בתחרות ממחישה עד כמה פתיחת השוק - ולא רק פירוק נכס כזה או אחר - הייתה המפתח לשינוי.
ההגדרות שמסבכות את המדינה
אז ראינו שבנט אכן יכול לנכס לעצמו מלחמה מוצלחת במונופול. אבל האם הקרבות הבאים נושאים אופי דומה?
כדי לנסות להשיב על השאלה הזאת, צריך להבין מהם בכלל אותם מונופולים שכולם מזהירים אותנו מפניהם. אם נסכם את חוק התחרות הכלכלית במילים פשוטות, הרי שהוא קובע כי חברה תוגדר כמונופול בתחומה אם היא מחזיקה בלמעלה מ־50% משוק מסוים או שיש לה "כוח שוק משמעותי" באותו שוק. אבל ההגדרה הזאת מעוררת בעיה אחרת: איך מגדירים "שוק"? האם עוף קפוא ועוף טרי הם שווקים נפרדים? האם תה ירוק הוא חלק מהשוק של התה השחור?
זה אולי נשמע כמו התפלפלויות תאורטיות או קנטרניות, אבל אלה בדיוק הסוגיות שהעסיקו לא פעם את בתי המשפט ואת רשויות האכיפה בהליכים אמיתיים שהתנהלו בעניינים הללו. הדרך להתמודד עם השאלות האלה היא בעיקר באמצעות "מבחן המונופול ההיפותטי", בו מנסים "לדמיין" שקבוצת מוצרים מסוימת נשלטת בידי ספק יחיד. אם אותו מונופול מדומיין היה יכול להעלות את המחיר בשיעור קטן אך משמעותי ביחס למחיר התחרותי (בדרך כלל בין 5% ל־10%), ועדיין להגדיל את הרווח שלו, הרי שקבוצת המוצרים הזו מהווה שוק מובחן.
נשמע לכם כמו מבחן מסובך? ובכן, אתם לא טועים. אכן נדרש לעבור דרך חתחתים כדי לקבוע באופן רשמי שחברה היא "מונופול". מעבר לאותה "הגדרת שוק" מורכבת, צריך גם לגבש תשתית ראייתית של ממש שתוכיח שהחברה שולטת בלמעלה מ־50% מהשוק שהגדרנו או בנתח שוק משמעותי. את הראיות הללו צריך להציג בפני החברה בשימוע, וגם אם אחריו הרשות נותרת בדעתה, ומכריזה על מונופול, החברה יכולה לערער על ההחלטה בפני בית הדין לתחרות מה שגובה עוד זמן ועוד משאבים.
לכן, אפשר להבין למה רשות התחרות עושה שימוש הולך ופוחת עם ההכרזות על מונופולים. אבל האם יש למדינה כלים אחרים בארסנל?
"פירוק מונופולים": כותרת או תוכנית עבודה?
כפי שמסביר פרופ' אלון איזנברג מהמחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית, פירוק של חברה מונופוליסטית יכול להיעשות בשתי דרכים עיקריות: בהחלטה של רשות התחרות, או באמצעות חקיקה בכנסת. אלא שלדבריו, "פירוק של חברות כדי להגביר תחרות זה צעד די דרסטי שלא עושים כל יום, לא בארץ ולא בעולם. לכן אנחנו גם לא רואים את רשויות התחרות עושות את זה לעתים קרובות".
לצדו קיימים כלים מתונים יותר, ולעיתים גם יעילים יותר. הראשון שבהם הוא הסרת חסמים ליבוא. "כאן באמת קרו לאורך השנים לא מעט דברים", אומר איזנברג, ומזכיר רפורמות שנועדו לאמץ תקנים בינלאומיים ולהפחית חסמים בירוקרטיים.
הרעיון פשוט: כאשר מוצר מקומי או יבואן בלעדי מחזיקים בעמדה דומיננטית, פתיחת השוק ליבוא מאפשרת לשחקנים נוספים להיכנס ולהציע חלופה לצרכנים. במקרים כאלה, התחרות אינה נוצרת באמצעות פירוק החברה הקיימת, אלא באמצעות יצירת איום תחרותי מבחוץ.
כלי נוסף הוא מדיניות המיזוגים. במשך שנים, בישראל ובעולם, הרשויות נטו להתיר מיזוגים קונגלומרטיים - כלומר רכישה של חברה בתחום אחד על ידי חברה גדולה הפועלת בתחום אחר - מתוך הנחה שהם אינם מצמצמים בהכרח את מספר המתחרים הישירים. אלא שכיום מתחדדת ההבנה שגם מיזוגים כאלה, וגם הסכמי הפצה שבהם חברה גדולה מפיצה את מוצריהם של ספקים קטנים שאמורים להתחרות בה, עלולים לחזק כוח שוק ולפגוע בתחרות.
לדברי איזנברג, רשות התחרות אכן החלה בשנים האחרונות לבחון ביתר קפדנות מיזוגים אנכיים וקונגלומרטיים. זהו צעד פחות דרמטי מפירוק בדיעבד, אך לעתים חשוב ממנו: למנוע מראש היווצרות של גוף בעל כוח עצום.
אפשרות שלישית היא הכרזה על מונופולים (כפי שהזכרנו) או על קבוצות ריכוז ומתן הוראות התנהגות. ההכרזה כשלעצמה אינה תמיד משנה את מבנה השוק, אך היא מאפשרת לרשות התחרות להטיל על השחקנים החזקים חובות מוגברות - למשל להימנע מצעדים שעלולים לדחוק מתחרים קטנים. "על מונופול מוטלת אחריות מוגברת להימנע מלדרוס מתחרים קטנים", אומר איזנברג. במילים אחרות, לא בכל מצב צריך לפרק את המונופול; לעיתים ניתן להגביל את יכולתו לנצל את כוחו.
איזנברג מדגיש כי אין כלי אחד שמסוגל לבדו לפתור את בעיית הריכוזיות. מדיניות תחרותית אפקטיבית צריכה לשלב בין הסרת מכסים וחסמי יבוא, אכיפה נגד מיזוגים והסדרים כובלים, הכרזות על מונופולים וקבוצות ריכוז, ומתן הוראות התנהגות - ובמקרים המתאימים, גם פירוק של מונופולים. "אם רוצים מהלך כולל של הגברת התחרות במשק", הוא אומר, "זה צריך להיות מהלך משולב".
גם פרופ' גילה מציע להבחין בין הכותרת "פירוק מונופולים" לבין הצעדים המעשיים שעומדים מאחוריה. "כשפוליטיקאי אומר שהוא מתכוון לפרק מונופולים, השאלה היא למה הוא מתכוון", אומר גילה. "למשל, פירוק של תנובה - כלומר, הפרדה שלה לכמה חברות או מפעלים שיתחרו זה בזה - הוא מהלך שאפשר לקדם בחקיקה, אך קשה מאוד ליישום".
מהגז ועד הרכב: מה כן אפשר לעשות?
לדברי גילה, יש שווקים שבהם ניתן לבצע צעדים פשוטים בהרבה. הראשון הוא שוק הגז הטבעי. לפי מתווה הגז, שברון מחזיקה גם בנתח ממאגר לווייתן וגם בנתח ממאגר תמר - שני המאגרים הגדולים בישראל. אם תמר ולווייתן היו נמצאים בבעלות נפרדת לחלוטין ומתחרים זה בזה, טוען גילה, מחיר הגז היה יכול לרדת משמעותית, והדבר היה מתגלגל גם למחיר החשמל ולמחירי מוצרים רבים שמיוצרים באמצעותו. לדבריו, גם משרד האוצר וגם רשות התחרות תמכו בהוצאת שברון מתמר, אך משרד האנרגיה התנגד - ולכן המהלך לא בוצע.
דוגמה נוספת היא יבוא הרכב. גילה מצביע על כשל שוק ידוע: יבואני רכב גדולים מחזיקים לעיתים בכמה מותגים שאמורים להתחרות זה בזה. במקום לאפשר ליבואן קיים להוסיף עוד מותג משפחתי חדש לסל המותגים שלו, אפשר היה לחייב שהמותג החדש ייובא על ידי שחקן אחר, שיתחרה ישירות ביבואנים הקיימים. "זה ה’פירוק’ הכי קל שיכול להיות", אומר גילה - לא פירוק של חברה קיימת, אלא מניעה של הרחבת כוח שוק באמצעות רישיונות יבוא.
מה יקרה אם המדינה תבחר ללכת עד הסוף?
גם ענף החקלאות, לדבריו, מציע כר נרחב לצעדים כאלה. ביטול חסמי יבוא על דבש, בשר, עוף, דגים, ביצים, מוצרי חלב, פירות וירקות היה יכול לפתוח את הענף לתחרות משמעותית יותר. לצד זאת, גילה מצביע על ההיתר הרחב שניתן לחקלאים לתאם ביניהם מחירים וכמויות - מצב שלדבריו מאפשר "קרטל בחסות החוק". הפתרון, בעיניו, אינו בהכרח נטישה של החקלאים, אלא מעבר למודל שבו המדינה מפצה אותם ישירות באמצעות מענקים, כפי שנעשה במדינות אחרות, ובמקביל חושפת את השוק לתחרות.
תיאורטית, אומר גילה, אפשר לדבר על צעדים קיצוניים יותר - כמו חקיקה שתפרק מונופולים לשתיים או שלוש חברות מתחרות. ניסיון כזה כבר נעשה בעבר בבתי הזיקוק, כאשר בתי הזיקוק באשדוד ובחיפה הופרדו כדי שיתחרו זה בזה. המהלך לא בהכרח הצליח במלואו, אך הוא ממחיש את סוג הכלים שהמדינה יכולה להפעיל כאשר היא בוחרת ללכת עד הסוף.
המסקנה של גילה היא שהמבחן האמיתי הוא התוכן. כשפוליטיקאי מבטיח "לפרק מונופולים", צריך לשאול האם הוא מתכוון להשתמש בכלים הקלים והזמינים יותר - הסרת חסמי יבוא, מניעת ריכוזיות ביבוא וטיפול במיזוגים - או שמא מדובר בסיסמה בלבד. דווקא משום שפירוק מונופולים הוא מהלך קשה וחריג, הדרך להגברת התחרות עוברת לעתים בצעדים פחות דרמטיים, אבל מעשיים בהרבה.
