הלוחמת במונופולים ובקרטלים: "מה פתאום יו"ר בנק כותב בוואטסאפ ליו"ר אחר 'בוא ניפגש'? זה מטריד מאוד"

"מה פתאום יו"ר בנק כותב בוואטסאפ ליו"ר בנק אחר ואומר לו 'בוא ניפגש'?", אומרת היועצת המשפטית של רשות התחרות, עו"ד יעל שיינין, בראיון פרישה לאחר חמש שנים בתפקיד. "זו לא פרקטיקה מקובלת. מדובר במתחרים הפועלים בשוק שאינו תחרותי ויש כללים ברורים. זה מטריד מאוד, זה כר פורה לתיאומים אסורים. הם לא אמורים לנהל שיחות אישיות אלא לפעול בפורומים מוסדרים, מתועדים ובליווי משפטי. ביקשנו לקבל את ההתכתבויות והם מחויבים להעביר אותן".

● מאה חברות בדרך לקנסות ענק. זו הסיבה
● המשטרה ומשרד המשפטים חושדים: כך הסתיר פושט הרגל דודי אפל את נכסיו
● הרשות השנייה חוזרת בה: דוחה טענות אל על ומחזירה את הפרסומת של כאל

דברי שיינין מגיעים בעקבות חשיפת גלובס החודש שלפיה ראשי הבנקים פועלים להחלפת מנכ"ל איגוד הבנקים, איתן מדמון. למחרת החשיפה פרסם בטעות יו"ר הבנק הבינלאומי רון לבקוביץ צילום מסך של התכתבות בין יושבי ראש בנקים, ממנה עלה כי הם מעוניינים לקיים פגישה. ההתכתבות הגיעה לידי התקשורת, ובעקבותיה פנתה רשות התחרות לבנקים ודרשה את ההתכתבויות.

שיינין (44) הגיעה לפני 16 שנים כעו"ד למחלקה המשפטית ברשות. בחמש השנים האחרונות היא מנהלת 30 עורכי דין ועובדת מול החברות הגדולות ביותר במשק במסגרת ליווי בקשות למיזוגים, הליכי אכיפה מנהליים והליכים פליליים. כעת היא מסכמת את התקופה הסוערת.

"החברות מפחדות והשיטה משתכללת"

"חקרתי בחקירה נגדית סמנכ"ל בנמל אשדוד, חקרתי את מנהל חברת חשמל. זה מה שאנחנו עושים. אנחנו מול ראשי המשק, מול מנכ"לים גדולים ומול עורכי דין הכי טובים שכסף יכול לקנות. זה גורם לנו להיות יותר טובים", מספרת שיינין. לדבריה, ישראל חריגה בעולם באכיפה הפלילית בתחום התחרות ובכלל בהטלת עונשי מאסר. "אין הרבה מדינות שאוכפות פלילית, רובן מטילות קנסות. היחידות שכן מנהלות הליכים פליליים הן ארה"ב, אירלנד, אוסטרליה ואנגליה".

אחת ההחלטות הדרמטיות והתקדימיות שקיבלה שיינין היא להגיש כתב אישום נגד הבעלים והמנכ"ל של רשת ויקטורי אייל רביד במסגרת תיק הדגל של הרשות - פרשת תיאום המחירים בשוק המזון. בזה אחר זה פסעו בכירי רשתות המזון לחדר החקירות של רשות התחרות, בפרשה שלא הייתה כמוה בישראל. יחד עם רביד הואשמו בעבירה קלה גם רשת יוחננוף ובעליה איתן יוחננוף ורשת סופר ברקת והמנכ"ל אפרים תשובה. נגד רוב הבכירים (רמי לוי, שטראוס, יוניליוור ועוד) נסגרו התיקים, בנוגע לשופרסל טרם התקבלה החלטה.

חלקו של רביד הוא המרכזי בכתב האישום היחיד שהוגש, בין היתר בשל התבטאויותיו הפומביות בתקשורת וברשתות החברתיות, שלטענת הרשות היוו ניסיון לתאם העלאת מחירים. "זה נהיה בלתי אפשרי לעשות תיאומים קלאסיים", אומרת שיינין. "בתיקי הקרטל הראשונים היה חוזה חתום. אחרי זה הם עברו למיילים ואז לוואטסאפ. הם מפחדים, הם יודעים שיש האזנות סתר. השלב הבא זה ההתבטאויות הפומביות. האפקט הוא כמו של קרטל והשיטה משתכללת. אם יש משהו שעסקים יודעים זה להיות יצירתיים, והתפקיד שלנו זה להיות בעקבותיהם".

איך מחליטים לפתוח בחקירה בגלל ראיון או פוסט בפייסבוק?
"תחום המזון סובל מעליות מחירים ומבעיות תחרותיות - באכיפה המנהלית ובמיזוגים. היה לנו יותר קשב לתחום. היה פה צבר של מקרים במהלך תקופה מסוימת, ואחרי בדיקות ראשוניות - דרישות נתונים, שיחות, מידע גלוי - חשבנו שיש מספיק בשביל לפתוח בחקירה".

היא דוחה את הטענות לחקירה פופוליסטית שאין לה בסיס. "סגרנו נגד רוב החברות. אם יש ראיות מגישים ואם אין - סוגרים. התפקיד שלי זה לשכנע את בית המשפט. אני חושבת שבית המשפט יחשוב כמוני. אם רביד יורשע, הוא עשוי להישלח למאסר. לפי הפסיקה 9 חודשי מאסר הם המינימום".

בא כוחו של אייל רביד מסר כי "רביד כופר בכתב האישום ובטוח שחפותו תוברר". גם ביוחננוף וסופר ברקת מכחישים את האישומים נגדם.

 צילומים: בר - אל, שלומי יוסף, תמר מצפי, עידו וכטל, איל יצהר, Shutterstock

בשלוש השנים האחרונות שר הכלכלה ניר ברקת, האחראי על רשות התחרות, פועל לפטר את הממונה עו"ד מיכל כהן. הניסיון של ברקת הגיע עד לבית המשפט העליון שצפוי להחליט בימים אלו אם ניתן להתניע את הליך ההדחה. ברקת טוען שהעובדה שחברות המזון והמונופולים איבדו רסן בנוגע למחירים נובעת מחולשת הרשות כגורם מרסן שלא פועל באקטיביות.

"חשוב שנקשיב לביקורת, ואנחנו מקשיבים", משיבה שיינין. "אבל לא נעשה כל מה שאומרים שאנחנו צריכים לעשות. רשות התחרות יודעת לעמוד באתגרים גדולים, ובראשם שמירה על המקצועיות והעצמאות". היא מדגישה כי עצמאות הרשות זה גם מול לחצים פוליטיים ומסחריים.

"מידע הוא נכס": מאחורי המיזוגים הבעייתיים

בישראל יש כ־300 בקשות למיזוגים בשנה, אומרת שיינין. כשמסתמן שהרשות תתנגד למיזוג או תתנה את האישור בתנאים - היא והצוות שלה נכנסים לתמונה. "אנחנו מלווים את המיזוגים המורכבים והמסובכים, כאלו שיש התלבטויות לגביהם. רוב המיזוגים מאושרים, ועדיין לפי השוואות ה־OECD - שיעור ההתנגדויות למיזוגים בישראל הוא מהגבוהים בעולם. רוב המדינות רק מתנות בתנאים".

בימים אלו הממונה על התחרות צפויה לפרסם את החלטתה בבקשת קבוצת יוניון של משפחת חורש וחברת הביטוח הראל לקנות את חברת האשראי כאל מבנק דיסקונט. לאחר השלמת העסקה יוניון צפויה להחזיק ב־80% ממניות כאל והראל ב־20%. הצדדים מנהלים משא ומתן עם הרשות תקופה ארוכה בשל הקשיים שמצאה הרשות במיזוג. יוניון מחזיקה בשליש ממניות סופר פארם, וברשות חוששים שמידע על הרגלי הצריכה יזרום מכאל לענקית הפארם באופן שידחוק את המתחרים שלה. חשש נוסף נובע מכך שסופר פארם תקבל מידע על רשת BE של שופרסל (שלה יש הסכם עם כאל להנפקת כרטיסי אשראי).

 הממונה על התחרות, עו''ד מיכל כהן / צילום: כדיה לוי

שיינין מסרבת להתייחס להחלטה הצפויה, אך ההערכות הן שהממונה תאשר בסופו של דבר את העסקה בתנאים שיגבילו את העברת המידע. עם זאת, עדיין יש אפשרות שהסאגה תסתיים בהתנגדות.

מה בעצם החשש במיזוג הזה?
"העברת מידע. נושא החזקת המידע והעברתו מטריד מבחינה תחרותית; מידע נותן יתרון לחברות על פני המתחרות. מיזוגים כאלה פעם היו נחשבים ללא מעניינים, אבל היום - מידע על משתמשים הוא דרמטי והוא נכס שחברות קונות. הרבה פעמים המיזוג הוא לא בשביל המוצר הפיזי אלא בשביל המידע. לחברת כרטיסי אשראי יש המון מידע והוא יכול לשמש את החברות שקונות אותה: להחליט איפה לפתוח עסקים, מה ההעדפה הצרכנית, כמה הצרכן מוכן לשלם".

את פרק הזמן הארוך שהרשות בוחנת את המיזוג (10 חודשים) היא מסבירה כך: "זה נושא שדורש הרבה בדיקות כי מסתכלים על העתיד. היום מסתכלים על מידע כתשומה".

זו לא הפעם הראשונה שהרשות מתנגדת למיזוג בשל חשש לשימוש במידע. לפני שנתיים התנגדה למיזוג בין הראל לישראכרט, אז החברה ויתרה ולא הגישה ערר. "יש לישראכרט המון מידע על מחזיקי כרטיסי האשראי, יש לה 40% נתח שוק. החברות טענו אז - זה הכול בראש שלכם. ביקשנו מסמכים פנימיים וראינו במצגות שלהם ביסוס למה יקרה בעקבות המיזוג".

מיזוג נוסף שהמאבק המשפטי בעניינו עוד נמשך נוגע ליקבי כרמל שביקשו לקנות את יקב ארזה, המייצר יין לקידוש. הרשות טענה שהמהלך יפגע משמעותית בתחרות בתחום היין לקידוש. "דעתנו היא שהמיזוג יאפשר לכרמל להעלות מחירים כי מספר המתחרים יקטן. ניצחנו בערר לבית הדין לתחרות. אנו ממתינים לדיון בערעור בעליון", היא מסבירה.

בבקשה אחרת, שבמסגרתה ביקשה מליסרון לרכוש מהאחים גינדי מחצית מקניון הזהב בראשון לציון, הרשות הודיעה אחרי שמונה חודשי בדיקה שהיא צפויה להתנגד. בעקבות ההבנה שהעסקה כנראה לא תצא לפועל, מגדל רכשה עוד קודם להחלטה הרשמית את האחוזים מהאחים גינדי ביותר מ־800 מיליון שקל. "הודענו שאנחנו עומדים להתנגד והם משכו את בקשת המיזוג עוד לפני שהוצאנו החלטה. זה קורה הרבה. חברות לא רוצות את ההחלטה הפומבית, כי אנחנו מנתחים את השוק, מה הבעיות התחרותיות. הן לא רוצות את המסמך הפומבי הזה".

באשר לסיבת ההתנגדות, היא אומרת: "זה שוק שאין בו הרבה תחרות. קניון הזהב הוא אחד הקניונים היחידים שלא משתייך לשלוש הקבוצות הגדולות - ביג, מליסרון ועופר. אם השלוש ימשיכו לגדול ולא יהיו עוד מתחרות עצמאיות - תהיה פגיעה בתחרות של מחירי השכירות לקמעונאים".

איך מחליטים מתי להתנגד למיזוג?
"יש ידע מקצועי־כלכלי. יש לנו הנחיות עדכניות, אנחנו אוספים ראיות ומנתחים מה התרחיש הסביר שיקרה בעקבות המיזוג. אנחנו לא מדברים בוודאות מוחלטת. צריך 'חשש סביר' תיאורטי אבל שלא יהיה מופרך".

שיינין מספרת כי הרשות אוספת מידע מהחברות המבקשות להתמזג ומהמתחרות שלהן. "אנחנו מנהלים המון שיחות עם השוק, עם החברות וגם עם המתחרים. מבקשים נתונים. מי שאחראי על תיק המיזוג מתקשר למנכ"ל החברה המתחרה ומבקש נתונים על התחום - החברות הפעילות, המתחרות, הלקוחות. גם החברות וגם המתחרות מחויבות לתת לנו את המידע לפי החוק".

ואין להם אינטרסים?
"ברור שלכולם יש אינטרסים. אנחנו לא מנותקים, אנחנו מצליבים מידעים מהרבה גורמים. אנחנו מגבשים תמונה ראייתית מה התרחיש הסביר שיקרה בעקבות המיזוג".

חברה נוספת שתחת עינה של הרשות היא וולט. בתחילת השנה הממונה החליטה שעליה להיפרד מפעילות הסופרים - וולט מרקט. "יש להם חובת מכירה. התאריך הסופי חסוי כדי שהרוכשים הפוטנציאליים לא יפעילו לחץ. אם לא ימכרו, הם בהפרה של התנאים", אומרת שיינין. לדבריה הסיבה לכך היא "חשש תחרותי שוולט תעשה העדפה עצמית על פני המתחרים שלה בפלטפורמה".

הסערה סביב הבנקים והמחיר המופרז של אל על

במאי השנה הכריזה רשות התחרות על חמשת הבנקים הגדולים כקבוצת ריכוז, לאחר תהליך שארך למעלה משנתיים. בבנק ישראל התנגדו למהלך וביקרו בחריפות את ההחלטה, בטענה שמדובר ב"צעד קיצוני ולא מידתי", שעלול להרתיע משקיעים מלפעול בישראל בעוד שהוא לא צפוי להוביל להגברת הרווחה של לקוחות הבנקים. זאת, בפרט, ציינו, בשל העובדה כי מרבית ההוראות הנלוות להכרזה כבר יושמו בפועל על ידי הפיקוח על הבנקים.

"זו אמירה הצהרתית תחרותית על המצב בשוק הבנקאי", מסבירה שיינין את ההחלטה. "היו המון ניסיונות ממשלתיים לפתוח את השוק לתחרות, אבל ברגע שיש הכרזה על קבוצת ריכוז - יש הוראות ומגבלות שניתן להטיל. אנחנו התמקדנו בשוק הפיקדונות - עו"ש, פיקדון, אשראי, כרטיס אשראי - הכול נמצא בבנק אחד. הטלנו הוראות שמחייבות את הבנקים להציע פיקדונות בלי אפליה גם למי שיש לו חשבון עו"ש וגם למי שאין לו".

ההחלטה לא הגיעה מאוחר מידי?
"כשהריבית עלתה והתנאים בפקדונות לא עלו - זו הייתה אינדיקציה למצב בשוק. כל הזמן עושים ניסיונות ממשלתיים, היינו בשיח עם בנק ישראל לגבי זה. ברגע שראינו את תמונת המצב הבנו שצריך להכריז. זה לא מתקן את מה שהיה בעבר אבל נועד לשפר את המצב קדימה".

על הביקורת של בנק ישראל היא משיבה: "אנחנו עושים הרבה דברים ביחד, יש הרבה שיתופי פעולה. פה אנחנו לא מסכימים. יש מחלוקת מקצועית". היא דוחה את הטענה שהפעולות של הרשות מרתיעות משקיעים: "משקיעים רוצים שוק בנקאי תחרותי, לכן זה כן טוב למשקיעים. זה אינטרס של כולם. מדינה צריכה לעשות רגולציה לטובת כל הציבור".

בהקשר של טובת הציבור, בפברואר האחרון השתמשה הרשות בהליך חריג במיוחד - הטלת עיצום כספי בשל גביית מחיר מופרז. המחירים הגבוהים שגבתה אל על בתקופת המלחמה המתמשכת הביאו את הרשות לפעול ולהודיע על כוונה לקנוס את חברת התעופה ב־121 מיליון שקל בכפוף לשימוע (שעדיין נמשך). בתקופה שנבחנה על ידי הרשות, הרבעון השני של שנת 2024, אל על שברה את השיאים של עצמה ודיווחה על רווח עצום של 147 מיליון דולר. הכנסותיה טיפסו ל־839 מיליון דולר, זינוק של 33% ביחס לרבעון המקביל ב־2023.

באותו החודש הרשות הודיעה על עיצום כספי נוסף בגובה 109 מיליון שקל בכפוף לשימוע נגד חברת התעופה הלאומית על כך שעשתה שימוש בכוחה המונופוליסטי ולא אפשרה למתחרה ארקיע גישה להאנגרים עבור תחזוקת מטוסים בזמן המלחמה. גם שני נושאי משרה בכירים עומדים בסכנה לעיצומים אישיים בסכומים של כחצי מיליון שקל כל אחד.

זו הפעם השנייה בסך הכל שהרשות משתמשת בכלי של "מחיר מופרז". למה?
"זה חריג, אנחנו לא רשות של פיקוח מחירים. אנחנו לא מפעילים בדרך כלל את הכלי הזה אבל חשבנו שהאירוע של מצב התחרות בתעופה אחרי 7 באוקטובר היה קיצוני. זהו אחד התיקים החשובים ביותר".

לדבריה, בדיקת הרשות החלה לאור קריאות מהציבור לגבי המחירים. "לא ידענו מה נמצא. בדקנו וראינו שהעליות של אל על היו מובהקות, והיו עליות מחירים גם כשהטיסות לא היו מלאות. אנחנו מצפים ממונופולים לא לנצל את המצב שנוצר ואת הצורך שאנשים חייבים לטוס". שיינין דוחה את הטענה שההתערבות מייצרת תמריץ שלילי שישפיע על הפעילות העסקית. "זה אירוע קיצון, לא אירוע עסקי רגיל".

ההתערבות של הרשות לא סייעה לציבור בזמן אמת, אך שיינין מסבירה כי "המטרה שלנו באופן כללי היא לייצר הרתעה. העיצום לא נועד להחזיר את הנזק לציבור. אלה לא המטרות שלנו בחוק".

אם לאחר השימוע רשות התחרות תחליט סופית שאל על הפרה את החוק בגביית מחיר מופרז, יהיה זה פתח להגשת תביעות ייצוגיות נגד החברה שכן הקביעה של הרשות תשמש כראיה. "אנחנו חושבים שתביעות יצוגיות זה כלי משלים חשוב שמחזיר את הנזק לציבור", אומרת שיינין.

רשות התחרות זכתה לביקורת רבה במהלך השנים על כך שהיא לא מעודדת תובענות ייצוגיות ומספרן בתחום דיני התחרות ירד משמעותית. בשנת 2025 הוגשו שבע תביעות בלבד בתחום זה, כאשר בשיא הוגשו 19 בשנת 2018. דחיית תביעות רבות והמורכבות של בירורן, לצד העלויות האסטרונומיות והימשכות ההליכים למשך שנים, הביאו לצינון בתחום.

"אנחנו לא חושבים שכל מקרה מתאים למחיר מופרז. זה צריך להישאר למקרים המובהקים. יש נזקים לתיקים אלו. ברגע שביהמ"ש מתחיל להתעסק בפיקוח מחירים זה מייצר עיוותים, וקביעת 'מחיר מופרז' זה סוג של פיקוח מחירים". היא מוסיפה כי "אלו לא תיקים קלים. צריך מומחיות. אבל במקרים המתאימים אנחנו מנהלים שיחות עם תובעים יצוגיים שמבקשים הכוונה".

"הכרזה על מונופול - כלי האכיפה הנחות ביותר"

רשות התחרות כמעט ולא מכריזה יותר על חברות כמונופולים. הפעם האחרונה הייתה ממש לאחרונה, כאשר הממונה על התחרות הודיעה ליקבי כרמל שהיא שוקלת להכריז עליה כבעלת מונופולין באספקת תירוש ויין לקידוש, בכפוף לשימוע. זאת משום שיקבי כרמל מחזיקה ביותר ממחצית מהאספקה של יין לקידוש.

מיעוט ההכרזות מעורר ביקורת נגד הרשות, גם על ידי השר ברקת. שיינין הודפת את הביקורת: "הכרזת מונופולים זה הכלי הכי נחות שיש לנו כדי להגשים את תכלית הרשות. זה הצהרתי בלבד". היא מוסיפה כי "זו המצאה ישראלית, אין כזה כלי בעולם", ומזכירה שאין איסור על חברה להיות מונופול. "ההכרזה עצמה ברוב המקרים לא מטילה חובות מוגברות. אלו קיימות גם אם החברה לא מוכרזת". לדבריה, בעבר ההכרזה הייתה הכלי היחידי בחוק, אך מאז נוספו עיצומים כספיים, הגדרות כמו "קבוצות ריכוז" ועוד.

מתי בכל זאת כן עושים שימוש בהכרזה על חברה כמונופול?
"אם מצאנו שיש ניצול מעמד לרעה אז נכריז עליה כמונופול כי זה לא דורש עוד משאבים וזה יכול לשרת תובעים ייצוגיים".

 שר הכלכלה ניר ברקת / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת

לדבריה, מקרה נוסף שבו יכריזו הוא במקרה של ספקי מזון. "חוק המזון קובע שעל ספקים חלות חובות מוגברות אם מחזור המכירות שלהם גבוה או אם הם מוכרזים כמונופול. במקרים כאלה אנחנו נכריז - כך היה במקרה של ויסוצקי וכרמל. על אף שמבחינת מחזור המכירות חברות אלו לא נכנסות תחת מגבלות חוק המזון, ברגע שהכרזנו עליהן כמונופול - המגבלות בחוק המזון יחולו".

יש ביקורת על כך שהרשות לא עושה מספיק על מנת להגביר את התחרות במשק.
"אנחנו עושים מאמצים כבירים לנצל את המשאבים ולפעול בצורה אפקטיבית. אנחנו בוחרים את התיקים שלנו ומנסים לעשות שימוש בכל הכלים שיש לנו. למשל, ההתבטאויות הפומביות. הפעלנו יוזמות אכיפה אקטיביות. קיבלנו סמכויות חדשות למניעת פגיעה ביבוא מקביל".

לדבריה, הוחלט להתמקד במזון, פיננסים ואנרגיה. "למשל, היה לנו מחקר גדול בנושא החשמל ואנו מייעצים לרשות החשמל בהקמה של תחנות כוח. התפקיד שלנו זה לפעול נגד פגיעה בתחרות, אנחנו לא מקימים חברות. זה לא בידיים שלנו וזה דורש עבודה ממשלתית רוחבית".

למה את פורשת?
"חמש שנים אינטנסיביות. אני מרגישה שהרבה דברים הבשילו. עכשיו אני צריכה הפסקה, לסיים את הדוקטורט. כרגע אני לא יודעת מה יהיה התפקיד הבא. יש לי צינון של שנה. אני רוצה להיות בבית עם הילדים, לראות אותם יותר".

****חזקת החפות: משפטו של אייל רביד מתנהל בימים אלו, הוא לא הורשע ועומדת לו חזקת החפות