מיד אחרי הבחירות, הממשלה שתקום תצטרך לקבל החלטות רבות. ההחלטות הדחופות ביותר שיעמדו בפניה נוגעות בתקציב הביטחון התופח של ישראל - החל מהחלטות טקטיות של מציאת מקורות תקציביים לרכש צבאי ועד לקביעת סדר העדיפויות הלאומי תחת אתגרים שכוללים זירות לחימה פתוחות ואיומים מרובים; יחס חוב־תוצר, גירעון תופח ותשלומי ריבית מאמירים; ותקציב ביטחון שמאיים לשלש את עצמו על חשבון הוצאות אזרחיות שנמצאות בתת השקעה ביחס לעולם המערבי.
● נתניהו, כ"ץ וסמוטריץ' סיכמו: תקציב המדינה ייפרץ מיד לאחר הבחירות
● מי רוצה להיות שר אוצר? שאלנו את המפלגות
זו לא תהיה הממשלה הראשונה בישראל שתתמודד עם מערכת היחסים המורכבת בין משרדי האוצר והביטחון, שמשקפת את האינטרסים הלאומיים השונים בתווך שבין הוצאות שנועדו לבצר את ביטחונה הצבאי של המדינה ובין אלו שנועדו לבצר את חוסנה המשקי של המדינה. אלא שעל רקע המלחמה שפרצה ב-7 באוקטובר והטראומה הלאומית בעקבות המחדל, ונדמה שהמתח בין שני הכוחות על סף פיצוץ.
התקציב זינק
בשנים ערב המלחמה עמדו תקציבי הביטחון של ישראל על כ־70-75 מיליארד שקל. אלו זינקו מיד עם פרוץ המלחמה עד שעמדו בסוף השנה שעברה על 166 מיליארד שקל ב-2025, סכום שהיווה כ־7.8% מהתמ"ג. חלקו הארי של התקציב הוצא על רכש ותפעול (כמעט 86 מיליארד) על שכר (36.5), על תגמולי והטבות מילואים (32) ועל שיקום משפחות שכולות ונכי צה"ל (11).
בתקציב האחרון, ניסו במשרד האוצר לדחוק את ההוצאות כלפי מטה ובתקציב המדינה שהובא לאישור הממשלה בנובמבר אשתקד הוא עמד על 111 מיליארד שקל, כשהתקציב הגיע לאישור הכנסת בחודש מרץ, בעיצומו של מבצע שאגת הארי, הוא כבר עמד על 143 מיליארד שקל.
בנוסף, מאז סיום המבצע במערכת הביטחון טענו שהפער בין התקציב שניתן ובין דרישות הקבינט וההערכות הצבאית לאיומים הוא כ־40 מיליארד שקל, והכנסת "הפשירה" עוד 15 מיליארד שנשמרו כרזרבות להוצאות הקשורות במלחמה.
בסיכום הדיונים בין המשרדים והמל"ל הוכרע שיערכו הערכות מצב באוקטובר ובנובמבר באשר לאפשרות להגדיל עוד את תקציב הביטחון ואלו ייערכו מיד לאחר הבחירות לכנסת.
אבל זה לא מספיק, בשבוע שעבר אישרה הממשלה בהליך בזק קיצוץ רוחבי בסך 2.6 מיליארד שקל, והתקציב, בנוסף למיליארד שקל שנגרעו מתוכנית חומש עתידית לחברה הערבית יופנה לטובת רכש צבאי דחוף. מיד לאחר הבחירות לכנסת, הממשלה תצטרך לדון בקיצוץ הזה. כדי למנוע אותו, היא תצטרך למצוא מקור תקציבי חלופי לרכש.
בינתיים, ראש הממשלה נתניהו, שר הביטחון ישראל כ"ץ ושר האוצר סמוטריץ' סיכמו על הנחת הצעת חוק לפתיחת תקציב המדינה מיד עם השבעת הכנסת ובתקופת ממשלת מעבר כדי להעביר עוד מיליארדי שקלים למערכת הביטחון.
ההצעה המתגבשת כוללת תקציב שיכסה את הפערים של מערכת הביטחון עד לאמצע השנה הבאה. בסיכום הדיון נכתב כי הצדדים יפעלו לצמצום הפגיעה המבצעית, אספקה נדרשת עד לאותו מועד, הבטחת קווי ייצור וכל רכש שצריך להחתם בתקופה זו מנימוקים ביטחוניים- אפילו אם האספקה היא במועד מאוחר יותר.
במערכת הביטחון ינסו גם לכסות את פער בסך 25 מיליארד שעליו כבר הצהירו, וגם להתמודד עם תקציב המשכי בתחילת שנת 2027.
התמונה הרחבה
אולם, כל אלו הן החלטות טקטיות בלבד, והממשלה הנבחרת תצטרך לדון גם בתמונה הרחבה. כלכלנים ואנשי מערכת הביטחון הדגישו בשיחות עם גלובס שכל עוד אין הכרעה או הסכמים מדיניים בצפון, ביו"ש, בעזה ומול האיום באיראן - תקציב הביטחון צפוי להשאר גבוה בשנים הקרובות, ועל הממשלה תוטל האחריות למצוא לו מקור מימון.
הוכחה לכך ניתן לראות בהרכב ההוצאה. הקפיצה הגדולה ביותר בתקציב הייתה ברכש הצבאי ובהוצאות תגמולי המילואים. אם לפני המלחמה הסתפקו בצבא בתקציב ל־6,000 חיילי מילואים בכל רגע נתון, בשנתיים האחרונות המספרים קפצו לעשרות אלפים.
תוכנית רב שנתית
לכן, גורמי המקצוע בממשלה מסכימים שדרושה תוכנית תקציב רב שנתית, שתגזר מההחלטות המדיניות.
הממשלה הנוכחית ניסתה לעשות זאת בחוסר הצלחה כשמינתה ועדה ציבורית בראשות יעקב נגל שהעמידה את תקציב הביטחון על כ-100 מיליארד שקל לשנה. עם זאת, מסקנות הועדה לא אומצו ומאז פרצו עימותים ישירים גם מול איראן.
לפחות שניים מחברי הוועדה יחזרו עכשיו לשולחן הדיונים: מהרן פרוזנפר שכיהן בעבר כיועכ"ל מונה מאז סיימה הוועדה את דיוניה לממונה על התקציבים ומיכל עבאדי בויאנג'ו שכיהנה בעבר כחשבת הכללית מונתה מאז לקדנציה נוספת בתפקיד.
דוח הוועדה מגלה שבעוד שפרוזנפר צידד בעמדות מערכת הביטחון, עבאדי־בויאנג'ו לעומת זאת הייתה ניצית יותר וקראה להתייעלות פנימית, להידוק תקציבי ולפיקוח רב.
אולם, כעת נראה שהעמדות של השניים השתנו - בעוד שאנשי אגף החשבת הכללית סבורים שניתן להוסיף כ־20 מיליארד שקל נוספים למערכת הביטחון מבלי לפרוץ את יעד הגירעון - פרוזנפר מאשים את משרד הביטחון בניהול כושל.
בנתיים, בהעדר תוכנית רב שנתית, אין וודאות תקציבית למערכת הביטחון, וכתוצאה מכך נפגעת גם הוודאות של יתר סעיפי התקציב, כשבאוצר מאשימים את מערכת הביטחון שכל סכום לא יספק אותם ותמיד ישנן דרישות נוספות, ובמערכת הביטחון מאשימים את האוצר בכך שהוא מראש מתקצב את המערכת בחוסר, וזאת אל מול משימות שמטיל הקבינט על הצבא.
תוכנית התעצמות הצבא
אל הוויכוח הזה מצטרף נדבך נוסף, והוא תקציב לתוכנית ההתעצמות של הצבא שכוללת רכש במאות מיליארדי שקלים כדי לשמור על יתרונו של צה"ל בזירות השונות.
ראש הממשלה בנימין נתניהו ניסה לפרוץ את מסגרת התקציב כדי לשריין תוכנית כזו בעלות 400 מיליארד שקל למשך 13 שנה כבר במהלך הכהונה הנוכחית, אבל הדבר לא צלח. לפי התוכנית, כרבע מהתקציב מיועד להגיע מהנפקת החברות הביטחוניות והתייעלות פנימית, והיתר מקופת המדינה שיתווסף לתקציב השוטף.
היקפה של התוכנית תלוי במשתנה נוסף שמצוי כעת במשא־ומתן, והוא תוכנית הסיוע האמריקאית והיקף הסיוע שיינתן לישראל. ההסכם שעליו חתמו ב־2016 ראש הממשלה נתניהו והנשיא לשעבר ברק אובמה מבטיח לישראל מימון אמריקאי שנתי בסך 3.3 מיליארד דולר. נוסף על כך, הובטח סכום של חצי מיליארד דולר לטובת שיתופי־פעולה בתחום ההגנה האווירית. אך ההסכם הקיים צפוי לפוג ב־2029, וחתימת הסכם חדש עומדת בפני קשיים, כך שגם אם הוא יחתם, סכומי הסיוע שתקבל ישראל צפויים לצנוח דרמטית.
בינתיים, כדי לנסות ולכסות על הוצאות המלחמה, החוב של ישראל זינק ובשנת 2026 לבדה תשלומי הריבית הנוספים ששילמה המדינה על החוב מתקרבים ל־20 מיליארד שקל. בנוסף, בשנתיים האחרונות בוצעו קיצוצים רוחביים של 4 מיליארד שקל, המע"מ הועלה באחוז אחד ודמי הביטוח הלאומי הועלו בהוראת שעה.
"התקציב הפך להמלצה"
לדברי תא"ל במיל ד"ר ששון חדד, שכיהן כיועץ הכספי לרמטכ"ל וכראש אגף תקציבים במשרד הביטחון, ועדת נגל חטאה לתפקידה כשלא התייחסה לתפיסת הביטחון הנדרשת לישראל.
"את התקציב בונים מלמעלה למטה, קודם צריך להכריע מה תפיסת הביטחון הלאומי של המדינה שכולל לצד הצבא גם את הכלכלה, ההון האנושי והחינוך. ממנה לגזור תוכנית תקציבית רב שנתית באופן שיהיה צמוד לתוצר מצד אחד ומצד שני צמוד לחוב וליכולת המימון של מדינת ישראל. אנחנו רואים מה קורה באירופה כשמדינות מנסות לממן שירותים ולא מצליחות בעקבות עלויות ריבית".
עוד מציע חדד להפריד מתקציב הביטחון את עלויות השיקום והפנסיה התקציבית, שינוי מודל התגמול והקמת פלוגות של קבע־קצר שיחליפו את פלוגות המילואים היקרות "זו חובה לעשות כן ב-100 הימים הראשונים של הממשלה", אמר.
פרופ' אסטבן קלור, חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי סבור ש"צריך להתחיל עם מגבלת תקציבית קשה ולא רכה. מאז שהמלחמה התחילה צה"ל וכוחות הביטחון מתנהגים עם מגבלת תקציב רכה ותקציב הביטחון נהפך להמלצה ואין כאן מדיניות.
"אפילו השנה לא ברור מה יהיה תקציב הביטחון הסופי, כי מערכת הביטחון כבר חרגה מהתקציב הרשמי ונהיה כנראה קרובים ל-180 מיליארד שקל".
לדבריו, "היום תקציב הביטחון הוא פי 3 משהיה ערב המלחמה ובהשוואה בינלאומית באחוזי תוצר אלו סכומי עתק שלא יאפשרו להשקיע בצרכים אזרחיים כדי לטפח מנועי צמיחה ואסור לנו לחזור לימי "העשור האבוד" (לאחר מלחמת יום הכיפורים - א"ז). אחת מההוצאות הגדולות ביותר הם על ימי מילואים והפתרון יחסית פשוט - לגייס יותר אנשים לרבות חרדים כי על כל חייל סדיר אפשר להוריד ימי מילואים יקרים.
"אם יש עריקים צריך לגייס אותם כי מדובר בחסכון של עשרות מיליארדים. מעבר לחסכון הישיר יש בכך חסכון משקי כי העדרם מעבודה של משרתי המילואים מורידה את הפרודוקטיביות בענפי המשק".
נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, מציג תחזית קודרת למקרה בו הממשלה תבחר לקדם במקביל תקציב ביטחון גבוה ואת תוכנית ההתעצמות. יחס החוב־תוצר של המדינה, שלפני המלחמה עמד על כ־60% זינק בסוף השנה שעברה ל־68.5%.
לדבריו, הוצאות הביטחון הגבוהות לבדן לא יספיקו כדי להוריד את יחס החוב־תוצר כפי שהבטיחה ישראל לסוכנויות הדירוג ולמשקיעים מבלי לבצע התאמות בתקציב כמו הטלת מיסים או קיצוצים. ותוכנית ההתעצמות תגדיל את היחס ל־76% בשנת 2035 ול־80% ללא סיוע אמריקאי.
"האתגר הכלכלי הגדול ביותר של הממשלה החדשה הוא הפיסקלי - שבו צריך לחזור לכריות פיסקליות. העובדה שנכנסנו לקורונה ולמלחמה עם יחס חוב־תוצר של 60% מאוד סייע לממשלה ולכלכלה", אמר הנגיד במסיבת עיתונאים בשבוע שעבר. "האתגר השני נוגע בכך שהכלכלה זקוקה לביטחון וביטחון זקוק לכלכלה, לכן צריך לדייק את הצרכים החיוניים לצבא. האתגר השלישי הוא שאם רוצים להמשיך לצמוח אנחנו צריכים להשקיע בתשתיות ובהון אנושי וצריכים להכניס עוד אוכלוסיות שילמדו ליבה ויצאו למשק. האתגרים האלה ביחד הם לא מבוטלים", אמר.
