הכסף האבוד של קיבוצים ומושבים

לאחרונה קבע בית המשפט העליון בהחלטה תקדימית, שחובת תשלום היטל השבחה תחול גם על "ברי רשות". המשמעות של פסק דין זה מרחיקת לכת ומהווה מהפיכה של ממש. בעקבות פסק הדין יוזרמו מאות מיליוני שקלים מידי שנה לוועדות התכנון והבניה שבתחום המועצות האזוריות.

חוק התכנון והבניה מטיל את חובת תשלום היטל ההשבחה על "בעלים" או "חוכרים לדורות" של קרקע שהושבחה בתכניות מתאר. מאחר ורוב "המחזיקים" במקרקעי הישובים שבתחום המועצות האזוריות אינם בעלים או חוכרים לדורות אלא "ברי רשות", לכאורה, היטל ההשבחה אמור היה לחול על רשות מקרקעי ישראל כ"בעלים" של הקרקע. לפני עשרות שנים הגיע מינהל מקרקעי ישראל להסדר מול המועצות האזוריות לפיו הוא יעביר לידי המועצות האזוריות "חלף היטל השבחה" - סכום מופחת של 10% מהתקבולים שיתקבלו בידו כתוצאה משינויי יעוד ומימוש נכסי מקרקעין, וזאת, במקום לשלם היטל השבחה מלא. הסדר זה אומץ בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה והפך להיות חלק מהדין הכללי.

פסק הדין האחרון יצר בדרך של "פסיקה חקיקתית" מצב משפטי חדש; בעוד שעד היום רשות מקרקעי ישראל חויבה בתשלום "חלף היטל" לוועדות המקומיות, ישלמו מעתה "ברי הרשות" - מושבים, קיבוצים ובעלי נחלות חקלאיות - היטל השבחה מלא ישירות לוועדות המקומיות לתכנון ובניה בשל כל "מימוש" של תכניות מתאר בתחומם.

מדובר בתזרים נוסף של מאות מיליוני שקלים מידי שנה שיגיע לוועדות לתכנון ובניה מכח פסק הדין האמור. המצב החדש מעלה מחדש שאלה ישנה: מה יעודו של היטל ההשבחה ומי זכאי ליהנות מהיטל ההשבחה?

הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה קובעות כי כספי היטל ההשבחה מיועדים להשבת הוצאות התכנון של התוכנית, תשלום עבור הפקעות ולפיתוח הישוב.
לדעתנו, יש לפרש את הוראות החוק כמטילות חובה להעביר את כספי ההיטל לישוב ממנו "נוצר" ההיטל גם בתחום המועצות האזוריות. שכן, מטרת היטל ההשבחה ליצור מקור מימון לביצוע הפיתוח המתחייב מתוכניות המתאר החדשות. לפיכך, יש לקיים מטרה זו בהעברת כספי היטל ההשבחה לישוב שבגינו נוצר ההיטל על מנת לאפשר לאותו ישוב להשקיע את הכספים שיקבל במימון הפיתוח ובשדרוג התשתיות שבתחומו.

גם החלטות מועצת מקרקעי ישראל מחייבות את המועצות האזוריות להעביר מחצית מחלף היטל ההשבחה לידי הישובים שבגינם נוצר ההיטל. למרבה המבוכה אין רשות מקרקעי ישראל מקפידה על ביצוע הוראותיה וחלק מהמועצות האזוריות מתעלמות מהוראות אלה לחלוטין.
להלן לדוגמה, ציטוט מתוך החלטה 1315 של מועצת מקרקעי ישראל:

"המינהל יסייע בשדרוג התשתיות הקיימות בשכונות ותיקות ביישוב החקלאי בהתאם לתנאים שלהלן: היקף השדרוג שיבוצע בחלק הותיק של היישוב החקלאי ורמתו יתואם בין המינהל, האגודה והמועצה האזורית..... "

".......המינהל יעביר לקופת המועצה האזורית את מלוא חלף היטל ההשבחה בגין חטיבות הקרקע שיכללו בהסדר לשדרוג תשתיות קיימות בשכונות ותיקות....הועבר מלוא חלף היטל ההשבחה לקופת המועצה האזורית, מתחייבת המועצה האזורית להפקיד 50% מתקבולי חלף היטל ההשבחה שהתקבלו מהשיווקים האמורים, בחשבון נפרד שייועד לתוכנית של שדרוג תשתיות. (להלן: "החשבון"), מיד עם קבלת חלף היטל ההשבחה מהמינהל. לא הופקדו 50% מתקבולי חלף היטל ההשבחה ע"י המועצה האזורית בקופה נפרדת בתום חודשיים מהמועד האמור לעיל, יושבו כספי העלויות הנוספות שהועברו על ידי המינהל לאוצר המדינה, וההסדר יבוטל."

ראוי לציין שוועדות האזוריות לתכנון ובניה אינן נוהגות בד"כ להכין תכניות מתאר בעצמן ואין להן (בדרך כלל) הוצאות בגין הפקעות. כמו כן, אין לוועדות התכנון סיכון בתשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה הואיל והן "מגלגלות" את התשלום על הישובים שבתחומן מכח "כתבי שיפויי". כך, שבפועל, רוב ההוצאות הפיתוח של הישובים הנובעות ממימוש תכניות מתאר, מוטלות על הוועדים המקומיים.

למרבה ההפתעה בעניין זה אין הועדות המקומיות נוהגות באופן אחיד וכל ועדה בחרה לעצמה "נהלים" ו"קריטריונים" שונים לפיהם היא מוצאת לנכון להעביר חלק מההיטל לישובים שבתחומה ואת היתרה מעבירות לקופת המועצה. כך למשל ישנן ועדות מקומיות המעבירות 80% מההיטל לישוב ממנו ההיטל נגבה, סכום זה נראה בעיננו קרוב לסכום הנדרש להעברה ואולי אף עולה על הנדרש על פי החוק. לעומתן ישנן ועדות מקומיות שאינן מעבירות תשלום כלשהו מתוך היטלי ההשבחה הנגבה על ידן ולא מחלף ההיטל המועבר אליהן מרשות מקרקעי ישראל. למען ההגינות והשלמת התמונה יצוין שגם ועדות אלה מעבירות "כספים" על פי "צדק חלוקתי" שנקבע על ידן בקריטריונים שונים, אולם לנהלים ולקריטריונים שכאלה, אף אם הם מוצדקים מנימוקים סוציאליים וסוציואקונומיים, אין עיגון חקיקתי ברור.

ועדות לתכנון ובניה הינן גוף סטטוטורי שונה ונבדל מהמועצות האזוריות, הנוהג לפיו המועצות האזוריות רואות את ועדות התכנון מעין גוף פנימי השייך להן, שגויי מבחינה משפטית ומנהלית. תקציבם של הועדות לתכנון ובניה אינו חלק מתקציב המועצות האזוריות. בעניין זה הביעה כב' הש' ארבל את דעתה בבר"ע 725/05 הנ"ל בקובעה כי:

"... אין להשתמש בכספים שנגבו אלא לכיסוי הוצאות הכנת התכנית..... ועל כן אינו מהווה מקור הכנסה נוסף לרשות המקומית...".

המציאות הקיימת היום מעמידה את הוועדים המקומיים במצב של "אי נוחות"; בהיותם תלויים במועצות האזוריות ברוב תפקידם הציבורי, קיים אצלם חשש לעמוד על זכותם לקבל את הכספים המגיעים להם על פי החוק. אי עמידה על זכותם מהווה הפרה של החובה החוקית המוטלת על הועדים המקומיים כלפי בוחריהם - תושבי הישוב. נראה כי על המועצות האזוריות וועדות התכנון לשמור על טוהר המידות והמנהל התקין לא רק בעת גביית תשלומי חובה המגיעים לקופתן אלא גם עת חובת התשלום חלה עליהן.

* רע"א 725/05 הועדה המקומית שומרון נ' בלוך ואחרים, נקבע ביום 3.9.2014,

עו"ד גד שטילמן עוסק בדיני אגודות שיתופיות ורשות מקרקעי ישראל