לא לתועלת הציבור

בימים אלה, שבהם עדיין מתנוססות כותרות על פרשיות שבהן "מככבות" גם עמותות ולא בהקשר "חיובי" דווקא, נכנס עתה לתוקף, ללא כותרות וצלצולים, תיקון משמעותי בחקיקה העוסק בגופים אלה.

בין יתר מטרותיו - פתרון "בעיית הנציג" - על-ידי הגנת ושמירת האינטרסים של התורמים לעמותות ולחברות לתועלת הציבור (חל"צ), או המממנים אותם, כמו גם הגנה ושמירת ענייניהם של ציבור הנהנים מפעילותם מפני מעשים לא תקינים של "הנציגים" שלהם - מנהלי העמותות.

מדובר בתיקון משותף לחוק החברות ולחוק העמותות, שמכוון, בין היתר, להרחיב ולהעמיק את הבקרות והפיקוח החיצוני על העמותות והחל"צים. זאת, על-ידי הסמכת רשמי העמותות וההקדשות ("הרשם") לפקח ולבקר "מבחוץ" על תאגידים אלה (רובם המכריע, עמותות) באמצעות מינוי והסמכות - מפקחים, בודקים חיצוניים או חוקרים (לגבי עמותות) - במטרה לבדוק את תקינות ניהולם ופעילותם באופן נרחב ומעמיק.

בתיקון הנוכחי עוגנה גם הרחבה והעמקה של מנגנוני הפיקוח והבקרה הפנימיים שבהן - מינוי חובה של מבקר פנימי גם בכל עמותה שמחזורה מעל 10 מיליון שקל; וכן הרחבה ופירוט של תפקידי וסמכויות ועדת הביקורת, שמינויה על-ידי האסיפה הכללית - חובה זה שנים. בין היתר הוטלו על מנגנוני הפיקוח והבקרה התפקידים והמטלות החשובים שלהלן:

■ איתור ותיקון ליקויים בניהול התאגיד; וקביעה (בהתייעצות עם המבקר-הפנימי ורואה-החשבון המבקר) לגבי כל אחד מהם האם הוא "מהותי" וכיצד לטפל בו.

■ לבחון את מערך הביקורת הפנימית ותפקודו, ככל שקיים; את תוכנית העבודה שלו, את משאביו ואת יישומם היעיל.

■ לבחון את היקף עבודתו ואת שכרו של רואה החשבון המבקר, ככל שמונה מבקר כזה.

■ לבחון פעולות והתקשרויות בין התאגיד לממלאי תפקידים בו, שעלולות להיות בניגוד עניינים, ולהחליט אם לאשרן ובאילו תנאים, ועוד.

מהצעת החוק שקדמה לתיקון עולה כי המקור לשינויים אלה לגבי ועדת הביקורת, הוא תיקון קודם לחוק החברות המתייחס לוועדת הביקורת בחברות ציבוריות.

ועדת הביקורת הפכה, אפוא, ביתר שאת לאורגן חשוב ומרכזי בחל"צ ובעמותה; בעיות מרכזיות בבקרה ובפיקוח ובפעילות בכלל, מתנקזות אליה לבדיקה, לדיון ולהחלטות. ככזאת, חבריה, רובם לפחות, אמורים להיות בעלי ידע תיאורטי ומעשי בעניינים הנוספים שהועברו לטיפולם, ולדעת להחליט נכון ובמקצועיות לגביהם, תוך שהם אחראים לתוצאות עבודתם.

החוק אמנם מאפשר להם להסתייע, לבקשתם, ביועץ המשפטי, במבקר הפנימי וברואה החשבון המבקר, אך לא בטוח כי סיוע, ככל שיינתן על-ידם, באם מונו וקיימים, די בו לצורך קיום מיטבי של המטלות שהוטלו עליהם עתה.

השאלה העולה כאן היא אילו כלים ואמצעים ניתנים בידי חברי ועדת הביקורת כדי שיוכלו למלא את תפקידיהם במלואם ובאופן מיטבי? - המחוקק אינו משיב ואינו מקנה להם את הזכות לבקש ולקבל ייעוץ מקצועי אחר, וגם לא הכשרות מקצועיות לחבריה למילוי תפקידי הוועדה. אולי הוא סומך על המידע, ההנחיות וההדרכות שעל הרשם לספק לפי התיקון הנוכחי?

מנתונים שהוצגו לאחרונה על-ידי משרד המשפטים בפורום העוסק בחוק עמותות חדש, עולה כי נכון ל-2012, לגבי 8,700 עמותות פעילות, שניזונו גם מכסף ציבורי, כרבע מהן מחזורן הכספי השנתי היה נמוך מ-100 אלף שקל (!), אצל רבע נוסף מהן, המחזור השנתי נע בין 100,000-500,000 שקל.

כלומר, למחציתן מחזור כספי שנתי של מתחת לחצי מיליון שקל, ולמרביתן (62%) מחזור כספי של מתחת למיליון שקל. לפיכך, הן אינן מחויבות במינוי רואה חשבון "מבקר". בנוסף, רק ל-8% מהן מחזור כספי של יותר מ-10 מיליון שקל. כלומר, התיקון הנוכחי המחייב מינוי מבקר פנימי, חל ורלבנטי רק לגבי מיעוט נמוך ביותר מהן.

המחוקק שולח עתה את חברי ועדת הביקורת לעמוד לבדם ב"חזית" הביקורת לביצוע מטלות ותפקידים מורחבים ומורכבים, שנבנו והותאמו לחברות ציבוריות עתירות משאבים. זאת, בלי שצייד אותם בכלים ובאמצעים המתאימים לכך.

קיימים אמנם בחוקי העמותות והחברות סעיפים המאפשרים תחולה ואכיפה שונים לגבי עמותות וחלצ"ים מסוגים שונים, אך אלה לא מומשו בתקנות.

קושי נוסף בהקשר להקצאת משאבים לוועדת הביקורת הוא שאלת סדר העדיפויות בחלוקת תקציב העמותה למימוש מטרותיה; כיצד ולמי להקצות את כספי התמיכות והתרומות הקצובות שבידי העמותה (ראו לעיל "בעיית הנציג")? לנהנים הסופיים מפעילותה או למנגנון הנדרש לניהולה? עניין של איזון עדין ולא פשוט. אולי המדינה, כמממנת ראשית של מרבית העמותות, תאמר את דברה ותנחה אותן? אולי גם תסייע על-ידי מתן תמריצים לשדרוג מקצוענות ועדת הביקורת?

אולם כל עוד שר המשפטים לא יתאים את החובות והאחריות שעל חברי ועדת הביקורת ליכולות והסיוע המקצועי שבידיהם, נראה כי תפקידי, מטלות ואחריות חברי ועדת הביקורת כבדים מנשוא, בעיקר למי מהם שאינם מיומנים ומקצוענים בהם. והרי ידוע שרובם מתנדבים.

יצוין עוד כי ביטוח אחריותם המוגברת כ"נושאי משרה" מצריך תימוכין בתקנון ובהחלטות האסיפה הכללית, אך המצב בעייתי גם מעבר לכך, ומצריך בדיקה והכוונה מקצועית, שאליה מפנה רשם העמותות בהנחיותיו ל"ניהול תקין".

ומה עלול לקרות?

במציאות כזו עלולה אפוא להיווצר מגמה של נטישת תפקידים אלה. אם תתרחש, הדבר יחייב עמותות בשכירת שירותי ביקורת מקצועיים כ"גוף מבקר" חלופי לוועדת הביקורת (דבר שאפשרי רק בעמותות). מדובר בשירותים בתשלום, שהיקפם הנדרש הורחב ועלויותיהם הצפויות יתייקרו, וזאת על חשבון תקציביהן. ייתכן כי כספי הנהנים משירותיהן יקוצצו.

לעומת העמותות, בחלצ"ים ייתכן כי ימונו חברי ועדה "מומחים" על בסיס מומחיותם בביקורת ובחשבונאות. ייתכן כי הללו יידרשו וגם יזכו ל"גמול" מיוחד בגין נוכחותם בישיבותיה. אך הם לא יוכלו לקבל שכר עבור עבודת ביקורת. לא בטוח ש"גמול" זה יספק אותם עם הכפלת מטלותיהם ואחריותם.

במצב בעייתי כזה, נאמר כי לגבי מי מהם שלא זוכים להסתייע במומחים לביקורת, לא נותר אלא לצטט ממאמרו הרלבנטי של פרופ' גרוס (גלובס, 19.8.14) בשינוי קל: "חברי ועדת הביקורת - היחלצו מהחל"צ". האם זו הייתה כוונת המחוקק?

■ הכותב מתמחה בייצוג וייעוץ לעמותות וחל"צים.