הרוב שדורש "מתווה הנשיא" לפסילת חוק הוא חריג ביחס לעולם?

נכון - ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו - ההצהרה נכונה ברובה, אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון - חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו - חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעיה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון - ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס - לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלה גם לא נאספים
ללא ציון - המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

שם: גדעון סער
מפלגה: המחנה הממלכתי
תוכנית: בוקר טוב ישראל, גלי צה"ל
תאריך: 16.3.23
ציטוט: "אין מקום בעולם שקובע רוב מיוחס כזה (כמו במתווה הנשיא) לפסילת חוקים"
ציון: נכון ברובו

חה"כ ושר המשפטים לשעבר גדעון סער (המחנה הממלכתי) התראיין לתכנית "בוקר טוב ישראל" של גלי צה"ל ביום שלאחר הצגת מתווה הנשיא, או בשמו הרשמי "מתווה העם", שאמור להיות בסיס לפשרה בין תומכי התכנית המשפטית לבין מתנגדיה. סער ביקש להראות שהנשיא הרצוג לא הלך רק לקראת מתנגדי התכנית כפי שטענו גורמים בקואליציה, אלא גם לקראת תומכיה: "אני רוצה להגיד שמנקודת מבט ימנית-שמרנית יש במתווה הישגים משמעותיים. אני אתן רק דוגמה אחת בשביל לסבר את האוזן. ברגע שקובעים שבית משפט יכול להעביר ביקורת שיפוטית על חקיקה רק ברוב של שני שליש - אגב, לידיעתי אין מקום בעולם שקובע רוב מיוחס כזה - רק בהרכב מורחב מאוד, זה שוני דרמטי מהמצב הקיים שבו כל ערכאה יכולה לפסול, בכלל דן יחיד בבית משפט שלום, והדבר הזה הוא בוודאי מאוד דרמטי מנקודת המבט של המשפט החוקתי".

במתווה העם, תחת הכותרת "ביקורת שיפוטית על חוקתיות חוקים", נכתב בסעיף 3: "בית המשפט העליון יוכל לקבוע כי חוק אינו תקף, בהרכב מורחב שלא יפחת מ-11 שופטים, וברוב שלא יפחת משני שלישים משופטי ההרכב". בפנייה לדוברות בית הנשיא נמסר לנו שבמקרה של הרכב של 11 שופטים, מספר השופטים שיידרש לפסילת חוק הוא שמונה. סעיף 4 גם מפרט מה יקרה במקרה שישנו רוב לפסילה אך קטן יותר: "פסק רוב משופטי ההרכב הקטן משני שלישים, כי חוק סותר הוראות חוק-יסוד, רשאי בית המשפט לקבוע סעד הצהרתי של אי-התאמה של החוק; אין בהצהרת אי ההתאמה כדי להשפיע על תוקפו המשפטי של החוק. הצהיר בית המשפט על אי התאמה של חוק, תדון הכנסת בחוק ותבחן תיקוני חקיקה ככל הנדרש".

ב-17 בפברואר 2023 מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) פרסם סקירה בנושא "ביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק", לבקשת יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט שמחה רוטמן. הסקירה השוותה בין הסדרים הקיימים בעולם לגבי היכולת של בתי המשפט לבקר חוקים לפי התאמתם לחוקה. הסקירה בחנה 27 מדינות באירופה ובצפון אמריקה (וכמו כן אוסטרליה וניו זילנד), וגם אנחנו יצאנו מנקודת הנחה שסער התכוון למדינות מערביות.

סעיף 1.5 בסקירה עוסק ב"דרישות פרוצדורליות: מותב ורוב מיוחס של שופטים", וכך נכתב בו: "נמצא כי למעט צ'כיה, באף אחת מן המדינות שנסקרו במסמך זה לא קיימת דרישה לרוב מיוחס של שופטים בכדי לפסול חוקים או לקיים סוג אחר של ביקורת שיפוטית. בשש מהמדינות שנסקרו קיימת דרישה למספר מסוים או מינימלי של שופטים בהרכב שדן בעניין הנוגע לביקורת שיפוטית על חוקים. ביוון, בחלק מהמקרים המובאים בפני בית המשפט העליון המיוחד, לרבות בעריכת ביקורת שיפוטית, יש דרישה לצרף להרכב שני פרופסורים למשפטים מהאקדמיה".

צ'כיה

המדינה אליה מתייחסת הסקירה כמי שיש בה צורך ברוב מיוחד היא צ'כיה, וכך נכתב עליה: "בבית המשפט לחוקה מכהנים 15 שופטים. דיוניו נערכים באסיפת מליאה (בקוורום מינימלי של 10 שופטים) או באחד מארבעה פאנלים (שבכל אחד מהם יושבים שלושה שופטים). ככלל, החלטות בית המשפט מתקבלות ברוב רגיל. חריג לכך הוא החלטה בנוגע לפסילת חוק, אז נדרש רוב מיוחס של 9 שופטים מתוך 15 שופטי אסיפת המליאה. להחלטה תצורף גם דעת המיעוט, אם ישנה". תשעה מתוך 15 מהווים 60%, מעט פחות משני שליש (יצוין שזהו האחוז המינימלי שנדרש, שכן אין חובה שכל ה-15 ישבו בדיון, כך שאם לצורך העניין ישבו רק 12 שופטים בדיון הרף כבר יעמוד על 75%).

מדינות נוספות

ואולם, הסקירה מודעת לכך שהיא לא מקיפה את כל המדינות, ובעניין הרוב הנדרש לפסילת חוקים ממליצה לבחון גם את חוות הדעת של היועצת המשפטית לממשלה לטיוטת חוק יסוד: השפיטה אותה הגישה לשר המשפטים לוין. נספח ג' מביא טבלה ממחקר מ-2019 בו מוצגות מדינות בהן נדרש רוב מיוחד לפסילת חוקים. בנוסף לצ'כיה, הטבלה כוללת עוד מספר מדינות בהן נדרש רוב מיוחד. ספציפית תחת שני שליש מצוינות מרוקו, ניקרגואה, רוסיה ודרום קוריאה. דרום קוריאה היא חברה ב-OECD, ולכן ניתן להגדירה כמערבית. בנוסף, בצ'ילה, חברה נוספת ב-OECD, יש צורך ברוב של 80% מהשופטים כדי לפסול חוק. במקסיקו, עוד חברה, יש צורך ב-8 מתוך 11 שופטים. בלבנון, שאינה חברה, יש צורך בשבעה מתוך עשרה שופטים. אם זאת, היועמ"שית הגיעה לעמדה דומה לזו של הממ"מ: "למעשה, מחקר השוואתי שאותר מלמד כי במדינות בודדות בעולם, יש דרישה לרוב מיוחס (מעבר לרוב רגיל) לשם ביקורת שיפוטית על חקיקה ראשית, רובן באמריקה הלטינית".

קוורום

סער אמנם לא התייחס לנושא של הרכב מינימלי לדיון בפסילה, אבל הדבר מופיע בפירוש במתווה הנשיא. הסקירה של הממ"מ מציינת את אירלנד, אסטוניה, הונגריה, לטביה, סלובקיה ופולין כמדינות בהן נדרש קוורום על-מנת לערוך דיון בפסילת חוק, אך לא נדרש בהן רוב מיוחד של שופטים לטובת הפסילה. באירלנד יש צורך בחמישה שופטים לפחות (בית המשפט העליון כולל בסה"כ 12 שופטים: נשיא, תשעה שופטי עליון, נשיא בית המשפט לערעורים ונשיא בית המשפט הגבוה). באסטוניה נדרש קוורום של חמישה שופטים (מתוך 19), ובמקרים מסוימים יכול להפנות להרכב של 11 שופטים. בהונגריה נדרש קוורום של שני שליש מהשופטים. בלטביה יש דרישה לכלל השופטים, ובמקרה שמי משבעת השופטים מנוע מלשבת בדין ניתן לדון בעתירה ובלבד שמספר השופטים לא יפחת מחמישה. בסלובקיה יש צורך בקוורום של כל 13 השופטים כדי לפסול חוק, אבל הפסילה נעשית ברוב רגיל. בפולין יש צורך במותב של חמישה שופטים (מתוך 15) כדי לדון בפסילת חוק.

הקשר

יש לשים לשים את הדברים בהקשר המתאים. בסקירה של פרופ' עמיחי כהן מהמכון הישראלי לדמוקרטיה שהתפרסמה ב-2018 נכתב: "כדי להסיק מסקנות בדבר יכולתו של בית המשפט העליון לפסול חקיקה, יש לשוב אל מושכלות ראשונים: כמעט בכל דמוקרטיה מוטלות מגבלות מבניות על כוחן של הרשויות הפוליטיות לפעול. בכל דמוקרטיה קיימים מוסדות שלטון שמתחרים זה בזה ומאזנים זה את כוחו של זה. מכאן שהדיון העיקרי אינו צריך להתמקד בתפקידו של בית המשפט, אלא בכוחן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת בדמוקרטיה הישראלית". כלומר, לא מספיק לדעת מה הרוב הנדרש לפסילת חוקים, אלא להסתכל על המכלול, כמו על קיומה של חוקה קשיחה (שמוצעת במתווה העם) ומגבלות אחרות שלא קיימות בישראל ולא מוצעות במתווה העם (שני בתי פרלמנט, משטר נשיאותי, משטר פדרלי, כפיפות לארגון בינלאומי או אמנה בינלאומית מחייבת, שיטת בחירות אזורית) וגם לתת את הדעת על אופן בחירת השופטים.

כמו כן, ראוי לציין שבחלק מהמדינות לא ניתן לפסול חוקים כלל, ולא משנה באיזה רוב. לדוגמה, בבריטניה ניתן רק להכריז על "אי-התאמה" לאמנה האירופית לזכויות אדם, והפרלמנט רשאי להחליט אם לשנות את החוק. לפי הממ"מ כמעט תמיד הפרלמנט מתקן את החוק בהתאם, כשהחוקים שלא שונו או טופלו באמצעות אמצעים מנהליים או שהממשלה הודיעה על כוונתה לתקן את החוק כך שיתאם את האמנה. במקומות אחרים, לדוגמה שווייץ והולנד, בית המשפט לא רשאי לפסול חוקים שסותרים את החוקה אבל כן כאלו שנוגדים אמנות בינלאומיות מחייבות בהן המדינה לוקחת חלק.

לסיכום, בצ'כיה, דרום קוריאה, צ'ילה ומקסיקו - כולן מדינות OECD - יש צורך ברוב מיוחד של 60% ומעלה (בהתאם למדינה) מהשופטים כדי לפסול חוק. בשאר המדינות אין מגבלה כזו, אך בחלקן אין סמכות לפסול חוק בשום רוב שהוא. לכן דבריו של סער נכונים ברובם.