את המונח "השטחים" אין צורך להסביר. כל ילד יודע שמדובר באזורי יהודה ושומרון או הגדה המערבית של הירדן. אלא שבקרוב, כך נראה, יתוודע הציבור הישראלי למונח חדש ומעט מבלבל: "האזורים". האזורים שונים מהשטחים כמעט בכל מובן: הם דלילי אוכלוסין, עשירים במחצבים ונטולי היסטוריה טעונה. האזורים גם לא היו שנויים במחלוקת פוליטית, לפחות עד לאחרונה.
בימים אלה מקדמים משרדי החוץ והמשפטים את הצעת חוק "האזורים הימיים", שבמרכזו הכרזת "אזור כלכלי בלעדי" על שטחי הים שממערב לישראל. ההכרזה על אזור כלכלי בלעדי פותחת בפני ישראל את הדרך להצטרפות לאמנת הים מ-1982. באזורי הים של ישראל אותרו עד היום כמויות גז טבעי בשווי של יותר מ-40 מיליארד דולר, בעיקר בתגלית תמר. הסקרים האחרונים שנעשו באזור מצביעים על סיכויים גבוהים להימצאות עתודות גז טבעי ונפט בהיקף גדול פי שניים ויותר במבנים כמו "לוויתן" ואחרים.
הדיווחים כבר הצליחו לעורר מחדש מתיחות בין ישראל ללבנון, המצהירה כי מדובר בשטחים השייכים לה. אתמול אף פורסם כי לבנון מתכוונת לחוקק חוק שיקבע את ריבונותה באזורי התגליות. סוריה וטורקיה צפויות להביע תמיכה בתביעות הלבנוניות.
על רקע זה מזהירים משפטנים כי הצעת החוק וכוונתה של ישראל להצטרף לאמנת הים יגבירו את הלהבות באזור ויכניסו את ישראל לתסבוכת בינלאומית. האמנה קובעת כי בכל מקרה של מחלוקת על גבולות בין המדינות החתומות עליה יכריע מוסד בוררות בינלאומי. "ההצטרפות לאמנה משמעותה הסכמה של מדינת ישראל לכך שגבולותיה ייקבעו על ידי טריבונל בינלאומי", מזהירים המשפטנים, "טריבונלים כאלה לא נוהגים לפסוק לטובתנו".
הגבול הכלכלי
הציבור הישראלי הכיר עד היום את המונח "מים טריטוריאליים", שהם רצועת החוף ברוחב 12 מייל ימי (22 ורבע קילומטר) לאורך חופי ישראל. הצעת החוק מדברת על אזור המשתרע 210.5 קילומטר בדיוק צפונית מערבית לישראל עד לקו המרחק השווה בין חופי ישראל וקפריסין. מדובר בהצעה שעלתה כבר ב-2008 אך קידומה התחדש באחרונה ביוזמת משרדי החוץ והמשפטים.
בימים אלה מופצת טיוטת ההצעה בין משרדי הממשלה לקבלת הערות לקראת הגשתה לוועדת השרים לחקיקה. הגורם העיקרי שמעכב את ההצטרפות הוא הסכמה בין ישראל לקפריסין על קו גבול מוסכם לאזור הכלכלי הבלעדי. הכוונה היא שהקו יעבור במרחק שווה בין חופי שתי המדינות. ל"גלובס" נודע כי במגעים בין המדינות הושגה כבר הסכמה עקרונית על תוואי הקו וכעת יש להחליט אם להעלות את ההסכמה על הכתב.
האם מדובר בסיפוח של אזורי הים לישראל? במשרד המשפטים שוללים את המונח "סיפוח" מכל וכול. מדובר, כך הם אומרים, בהכרזה על זכויות קיימות של מדינת ישראל באזורים אלה. ואכן, רוב המשפטנים והמומחים הישראלים סבורים כי האזורים נמצאים כבר בידי ישראל וכי החוק החדש לא ישנה באופן מהותי את מעמדם.
למעשה, הם אומרים, החוק הישראלי הוחל על אזורים אלה כבר ב-1953. מדובר בחוק השטחים התת ימיים הקובע כי "שטח מדינת ישראל יכלול את קרקע הים והתת קרקע... עד היכן שעומק המים שמעליהם מאפשר את ניצול אוצרות הטבע שבשטחים אלה". העיקרון הפשוט אך המחוכם הזה צפה היטב את העתיד: בשנות ה-50 עומק המים המרבי שבו היה אפשר לקדוח לא עלה על כמה עשרות מטרים, כיום ניתן לקדוח בעומקים של 2,000 מטר ויותר.
גם מבחינת המשפט הבינלאומי יש לישראל זכויות באזורים האלה, זכויות שאינן מותנות בהצטרפות לאמנת הים. האזורים הימיים הם חלק מ"המדף היבשתי של מדינת החוף", או מרחק של 200 מייל ימיים מהחוף, הארוך מביניהם. כלומר לישראל יש ריבונות על קרקעית הים עד לנקודת המפגש עם האזור שבשליטת קפריסין - אמצע המרחק בין חופי המדינות.
מגמה כלל עולמית
מדוע אם כן, רואה ישראל צורך לחוקק חוק המכריז על מה שכבר נמצא ממילא בידיה? על פי משרד המשפטים, ישראל מצטרפת בכך למגמה כלל עולמית. יותר ויותר מדינות בעולם החלו בשנים האחרונות בהליכים להכרזה על אזור כלכלי, בהתאם לאמנת האו"ם. בין המדינות הנמצאות כיום בתהליך אפשר למנות את הודו, איסלנד, צרפת, נמיביה, מכסיקו, מאוריציוס, מלזיה, וייטנאם, קניה, סרילנקה, פורטוגל, הפיליפינים, נורווגיה וניו זילנד. המתנגדים להצעת החוק טוענים מנגד כי מדינות הים התיכון נמנעות מלהצטרף להכרזה בגלל הרגישויות הרבות באזור.
"הים התיכון הוא לא האוקיינוס הפתוח אלא ים סגור", אומר משפטן, "מדינות כמו יוון או איטליה מבינות שאסור להתחיל בהליכים כאלה שעלולים לסבך אותן עם לוב או אלג'יריה. אפילו במקרה פשוט יחסית כמו הגבול בין מצרים לקפריסין לקח 14 שנה להגיע להסכמה".
שיקול מרכזי נוסף שמציינים בממשלה הוא רצון ליצור ודאות עבור חברות זרות שיבקשו להשקיע במימי ישראל. בדברי ההסבר לתזכיר החוק מ-2008 נאמר כי "כל עוד לא הכריזה ישראל על אזור כלכלי, בלעדי נמנעו חברות זרות מלבקש ממדינת ישראל זיכיונות באזור זה. יש בכך משום ויתור על זכויותינו הכלכליות באזור".
לאורך שנות קיומה של המדינה אירע מקרה אחד של עימות בין המדינה לחברה זרה שביקשה לקדוח במים "ישראליים" מבלי שביקשה רישיון לכך מהמדינה. הייתה זו בריטיש גז שביקשה בסוף שנות ה-90 לקדוח מול חופי עזה. שר האנרגיה דאז משה שחל מנע את הקידוח אך מאוחר יותר החליט ראש הממשלה אהוד ברק להתירו.
סיבה אחרת שייכת למישור המדיני. "מדינות שכנות בים התיכון", נאמר בהסבר לתזכיר, "ובהן קפריסין ומצרים, קבעו את האזורים הכלכליים הבלעדיים שלהן וכבר חלקו ביניהן אזורים אשר עשויים להשתייך לישראל".
עובדים זרים
הצעת החוק במתכונתה הנוכחית הולכת מעבר להכרזה על אזור כלכלי בלעדי ומחילה דינים ישראליים על האזורים הימיים בשטחים האלה. גם על רקע זה מעוררת הצעת החוק התנגדות רבה מצד משפטנים וחברות אנרגיה כמו קבוצת דלק ונובל אנרג'י הפעילות באזורים אלה.
במימי ישראל פועלת מאז 2004 אסדת קידוח אחת, השייכת לקבוצת ים תטיס של יצחק תשובה ונובל אנרג'י. האסדה הממוקמת כ-40 קילומטר מול חופי אשקלון ומספקת גז טבעי לחברת החשמל וללקוחות אחרים של הקבוצה. העובדים הזרים המועסקים באסדה נוחתים בנמל התעופה בן גוריון ובדרכם לאסדה עוברים דרך ביקורת הדרכונים בנמל ודרכוניהם מוחתמים בחותמת יציאה.
במציאות הזו יכולות להתעורר שאלות משפטיות לא פשוטות: האם, למשל, יש למשטרת ישראל סמכות לעצור עובד זר שחשוד בביצוע עבירה פלילית בעובד זר אחר. לא ברור גם אם למשרד להגנת הסביבה יש סמכות פיקוח ואכיפה שתאפשר לו לוודא שפעילות האסדה נעשית על פי התקנות הישראליות ואינה מסכנת את סביבתה - שאלה שהפכה למאוד רלוונטית על רקע דליפת הנפט האחרונה במפרץ מקסיקו.
מדינת ישראל נמנעה עד היום מהתערבות בנעשה על גבי האסדה. מעורבותה נגעה בעיקר לאבטחת אספקת הגז מהאסדה ולגביית מסים ותמלוגים. ואולם בהצעת החוק מ-2008 נאמר כי "מתקנים ימיים באזור הכלכלי הבלעדי יראו אותם כשטח מדינת ישראל". האמירה הזו מקוממת את חברות האנרגיה הפעילות באזורים אלה ובראשן את קבוצת דלק ונובל אנרג'י.
"האם זה הגיוני שחוקי התכנון והבנייה יחולו על אסדות קידוח?", שואלים גורמים הקשורים לקבוצה. בחוות דעת שהגיש עו"ד משה שחל מטעם היזמים למשרד המשפטים נטען כי מדובר בניסיון להכניס "חוקים יבשתיים" לתוך מסגרת של חקיקה ימית. שחל הוסיף וטען כי מהלך כזה מנוגד למשפט הבינלאומי. "כל מטרת הכנסת הסעיפים לחוק הזה היא לתת עוד כוח בידי הפקידים שיאפשר להם למרר את חייהם של היזמים", אומר גורם בתעשיית הקידוחים.
משרד המשפטים: אין השפעה על זכויותינו
משרד המשפטים, בתגובה: "אמנם לפי שעה מדינת ישראל לא הכריזה על 'אזור כלכלי בלעדי', אבל כנראה שאין הכרח בהכרזה כזו כדי ליהנות מן הזכויות הנתונות לנו שם. עם זאת, ההכרזה מקובלת עתה יותר ויותר גם מצד מדינות שעד עכשיו לא הכריזו, ולכן גם ישראל תעשה זאת בקרוב. מכל מקום, אין להכרזה השפעה על זכויותינו.
"חשוב לדעת שהנושאים שהועלו בפניה אינם קשורים לשאלת הדין החל, לכך נתייחס במפורש בחוק החדש. נציין כי הצעת החוק החדשה תכלול רשימות של דברי חקיקה שיחולו באזור הכלכלי הבלעדי ובמתקנים הימיים.
"הסיבה לעיכוב הייתה שאלות שנשאלו לגבי תחולת המשפט, והרגשה שעניין זה טרם מוצה. לאחר מכן היינו זקוקים לשיתוף פעולה עם מחלקה אחרת במשרד שאינה עוסקת בדרך כלל במשפט בינלאומי, אבל עקב עומס, לא התפנתה לעסוק בכך.
לאחרונה התקיים דיון מסכם בנושא זה והותוותה הדרך להתייעצות עם משרדים אחרים לגבי החוקים שיחולו באזור הכלכלי ובמתקנים. זה יהיה תהליך מורכב, שהרי הרבה משרדי ממשלה יהיו שותפים לו, תוך תקווה שבתוך זמן סביר תהיה בידי המשרד רשימת חוקים סופית".
ממשרד החוץ נמסר כי "המשרד רואה כצעד חשוב מהלך משפטי אשר אמור להסדיר היבטים שונים הנוגעים לזכויותיה של מדינת ישראל בים, ולכן אנחנו תומכים בהצעת החוק שמקדם משרד המשפטים. אולם, יש לזכור שגם ללא חקיקת החוק האמור (הצעת חוק השטחים הימיים), הרי על פי המשפט הבינלאומי יש לכל מדינה זכות בלעדית למשאבים הטבעיים הנמצאים במדף היבשתי שלה. מדובר בזכות קיימת שאין צורך להכריז עליה. לגבי האמור בנוגע לשאלת ההצטרפות לאמנת משפט הים של האו"ם משנת 1982, נכון להיום, שאלה זו אינה על סדר היום של הממשלה, לכן ההתייחסות לעניין זה אינו רלוונטי ואינו קשור להצעת החוק והאמור בו".
כעומק המים, כגובה התמלוגים
לפני שבועיים פרסם הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות את החלטותיו לגבי חלוקת רישיונות לחיפושי נפט. גורמים בסקטור חיפושי הנפט שמו לב לכך שבפעם הראשונה ציינה ההודעה במפורש כי חלק מהרישיונות הם במים עמוקים. המושג מים עמוקים אינו מוגדר עדיין בחוק הישראלי אך יש לו משמעות רבה. כל תגליות הגז האחרונות היו בעומקים של 1,000 מטר ויותר הנחשבים למים עמוקים לפי ההגדרות הבינלאומיות.
הפקת גז במים עמוקים היא תחום חדש יחסית שהחל רק בשנים האחרונות בזכות התקדמות טכנולוגיית הקידוח. עד שנות ה-90 היה ניתן לקדוח רק עד עומקים של כמה מאות מטרים, אך כיום העומק המרבי שניתן להגיע אליו עולה על שני קילומטר (ראה שרטוט). כתוצאה מכך ניתן להגיע כיום לשכבות קרקע קדומות ועמוקות הרבה יותר המכילות כמויות נפט וגז טבעי גדולות.
מנגד, קידוחי המים העמוקים כרוכים בעלויות ובסיכונים גבוהים בהרבה מאלה של קידוחים יבשתיים או קידוחי מים רדודים. משום כך היה תחום הקידוחים העמוקים מגרשן הפרטי של חברות הנפט והגז הגדולות ביותר, שיכלו לגייס את הטכנולוגיה, המשאבים והמיליארדים הדרושים לפיתוח שדות הנפט והגז.
"הנפט משווק בצורה יחסית פשוטה"
עו"ד רנל יופה, אחראית על תחום האנרגיה במשרד מיתר, ליקוורניק, גבע ולשם ברנדוויין, סבורה כי נושא עומק המים הוא אחד השיקולים שצריכים להישקל בקביעת מדיניות האנרגיה של ישראל. לדבריה, "ישראל לא תוכל להתעלם מכך שכל תגליות הגז עד היום התגלו במים עמוקים. עומק המים מהווה קריטריון בעל חשיבות מכרעת בקביעת גובה התמלוג או אף מתן פטור מהתמלוג כמקובל למשל במדינות מערב אפריקה וארה"ב שהעניקה פטור מתמלוגים עד לשנת 2000 לגבי מים עמוקים".
לדברי יופה, סוגיה נוספת מתחום האנרגיה שיש לתת עליה את הדעת היא אם לקבוע משטר תמלוגים זהה לגבי נפט וגז. "סיכונים הכרוכים בהפקת גז ונפט שונים בתכלית, שכן נפט משווק בצורה יחסית פשוטה, באונייה, ואילו כדי לשווק גז יש להקים מערכת ייעודית עתירת הון". יופה, העומדת עם עו"ד דן הכהן בראש הוועדה לאנרגיה של לשכת עורכי הדין, סבורה כי ישראל החלה להפנים רק לאחרונה את העובדה שהפכה למדינה מפיקת גז ונפט.
"מדיניות האנרגיה של ישראל בנושא הגז הטבעי נקבעה לראשונה ב-1997, כשהוחלט להכניס גז טבעי לסל הדלקים, וזאת באמצעות יבוא הגז, שכן לא היו רזרבות. כעת ישראל צריכה להתאים את מדיניותה למציאות שבה היא מדינה מפיקת גז, עם כל האחריות הכרוכה בכך. במסגרת זו צריכים להישקל בעיקר שיקולים של משק האנרגיה ולא רק שיקולי מסים ומשפט מינהלי. משום כך, טוב עשו שצירפו לוועדת ששינסקי את הממונה על ענייני הנפט".
יו"ר הפרלמנט הלבנוני: "בידינו הוכחות לזכויותינו על הגז"
יו"ר הפרלמנט הלבנוני נביה ברי מחזיק "מחקרים, דו"חות ומפות" המוכיחים כביכול את זכויות לבנון על שדות הגז הטבעי שהתגלו במימי הים התיכון, כך אמרו היום מקורבים לברי. לדבריהם ברי נחוש לקדם את חקיקת חוק הנפט הלבנוני ולפעול בדרכים דיפלומטיות נגד ישראל כדי למנוע ממנה הפקת גז מהשדות. דבריו של ברי באו בהמשך לדברי ראש הממשלה סעד אל-חרירי שאמר כי "לישראל אין מה לעשות חוץ מלאיים עלינו".
הדברים נאמרו בתגובה על דברי שר התשתיות ד"ר עוזי לנדאו שלפיהם ישראל לא תהסס להשתמש בכוח כדי להגן על זכויותיה והחוק הבינלאומי. שר האנרגיה של לבנון ג'ובראן בסיל אמר בראיון לביזנסוויק כי לבנון הזהירה את נובל מפני "פעילות בקרבת האזור הכלכלי הבלעדי" של המדינה.