הרשויות המקומיות בישראל, שתושביהן ילכו מחר לקלפי כדי לקבוע מי יעמוד בראשן בחמש השנים הבאות, מזוהות בדרך כלל בציבור בעיקר עם שחיתות שלטונית, מנהל לא תקין וחריגות תקציב ענקיות. על פי נתוני הלמ"ס, יוצרות הרשויות המקומיות בישראל גרעון מצרפי שנתי של מאות מיליוני שקלים בתקציבן השוטף. הגירעון המצטבר ברשויות כבר נערם לסכומים הנאמדים במיליארדי שקלים, מה שמאלץ את המדינה להזרים לקופתן מענקי איזון כדי לאפשר להן להמשיך ולתפקד. על פי נתוני משרד הפנים, בכל אחת מהשנים 2010-2012 עמדו מענקי האיזון על סכום עתק של כ-2.5 מיליארד שקל.
על פניו ניתן היה לצפות כי ההתנהלות הקלוקלת הזו תבוא לידי ביטוי גם בהורדת דירוג האשראי של איגרות החוב שהנפיקו עיריות בשוק ההון. אלא שבפועל מתרחשת תופעה הפוכה לחלוטין. העיריות (והתאגידים שבשליטתן) של הערים רעננה, רמלה, אילת, ראשל"צ ויהוד פורעות בשנים האחרונות את האג"ח שהנפיקו (סה"כ כ-550 מיליון שקל) בזמן ובמזומן. בנוסף, הן זוכות לשלל מחמאות מחברת הדירוג P&S מעלות, שהעלתה את דירוג האשראי שלהן לרמה של AA ויותר.
קחו לדוגמה את עיריית רמלה, המצליחה לקבל ממעלות דירוג אשראי של AA עם אופק דירוג יציב, למרות שאוכלוסייתה משתייכת למעמד סוציו אקונומי נמוך יחסית. על עיריית רמלה כתבה חברת הדירוג כי היא נהנית מעודפים המאפשרים לה להקטין את עומס החוב מבלי להזדקק לגיוס של חוב חדש.
העיריות של תל אביב והרצליה לא הנפיקו אג"ח ולמרות זאת הזמינו ממעלות דירוג אשראי (כדי שיוכלו לשפר את עמדת המיקוח שלהן מול הבנקים המלווים) ואף קיבלו את הדירוג המושלם: AAA. מי עוד בשוק ההון זוכה לקבל דירוג כזה? מדובר במועדון יוקרתי ומצומצם בו נכללים כתבי ההתחייבות של שני הבנקים הגדולים לאומי ופועלים, וכן האג"ח של החברות הממשלתיות רפא"ל, מקורות וחברת החשמל.
למוסדיים שהשקיעו באג"ח המוניציפליות יש סיבות טובות להיות מרוצים. הזרמת כספי הציבור אל העיריות הייתה בזמנו התנסות חדשה עבורם, מהלך שרחוק ממה שנחשב ללחם והחמאה שלהם הכולל רכישות אג"ח קונצרניות, למשל כמו אלה של אי.די.בי חדלת הפירעון.
במילים אחרות, בעוד שעל רבות מהאג"ח שמכרו להם החברות הגדולות רשמו המוסדיים הפסדי הון גדולים, על ההשקעה בעיריות הם רשמו עד כה רווחי הון של עשרות אחוזים, כשיכולת שירות החוב העתידית של אותן עיריות נראית היום טובה מתמיד.
המדינה התערבה
אז מה בעצם קורה כאן? מדוע תמונת המצב בשוק ההון שונה מזו העולה מהסטטיסטיקה של הלמ"ס או מהמידע שניתן למצוא בדוחות מבקר המדינה? דירוגי האשראי הגבוהים הם במידה לא מבוטלת תוצאה של התערבות המדינה בנעשה אצל הרשויות. אחרי שבתחילת שנות ה-2000 יצרו הרשויות קטסטרופה של גירעונות בהיקף של למעלה ממיליארד שקל בשנה, נכנסה המדינה לפעולה ב-2004 ויצרה חקיקה שאפשרה למשרד הפנים להדק את הפיקוח על הנעשה בהן.
ב-2006 כמחצית מהרשויות המקומיות בישראל התנהלו במסגרת תוכנית הבראה שיזם עבורן משרד הפנים. לחלק מהעיריות מונה חשב מלווה, ובמקרים קיצוניים גובה מלווה. בעיריות הבעייתיות במיוחד מונתה ועדה קרואה. התוצאות לא איחרו לבוא והגירעון המצרפי בתקציב השוטף ירד בהדרגה מסכום קטסטרופלי של 2.3 מיליארד שקל ב-2003 ל-281 מיליון שקל "בלבד" ב-2011.
בחברת הדירוג מידרוג טוענים כי "יכולת ההתערבות הגורפת של משרד הפנים בענייני הרשויות, מהווה סעד עיקרי מפני חדלות פירעון בקשר עם החוב הפיננסי של הרשויות, ומעניקה חוזק מבני אינהרנטי לסגמנט לווים זה...". ובמילים פשוטות יותר, כנראה שללא התערבות המדינה לא היו הרשויות מצליחות להנפיק אג"ח בשוק ההון.
הצלחתן של העיריות בשוק ההון היא אכן הישג מרשים למשרד הפנים, ועדיין צריך לשים לב כי תמונת המצב היא הטרוגנית וקיימים הבדלים אדירים בין העיריות השונות. בקצה אחד של סקלת האיתנות הפיננסית ניתן למצוא את קבוצת העיריות החזקות - אלה מתאפיינות באוכלוסייה בעלת פרופיל סוציו-אקונומי גבוה, ריבוי עסקים, שיעור גבוה של גביית ארנונה, נורמות ניהול סבירות פחות או יותר ועודף תקציבי. בקבוצה הזו ניתן למצוא את תל אביב, רמת גן, ראשל"צ, חיפה, הרצליה, רעננה ועוד. היכולת של העיריות האלה לגייס בשוק ההון המקומי אכן קיימת.
בקצה האחר נמצאות הרשויות החלשות אשר ממוקמות בדרך כלל בפריפריה ובהן האוכלוסייה היא קשת יום, שיעור גביית הארנונה נמוך, הניהול בעייתי והן ממשיכות עדיין לייצר גירעונות משנה לשנה. בין הערים הללו ניתן למנות את טבריה, שדרות, אופקים, בית שאן, דלית אל כרמל אור עקיבא קריית שמונה ורשויות נוספות מהמגזר הערבי. אגב, בקבוצה זו בולטות לרעה שתי עיריות ממרכז הארץ: בת ים, עם גירעון אדיר של 68 מיליון שקלים בתקציב השוטף של 2011, וחדרה עם גירעון של 10 מיליון שקלים.
מי יקנה אג"ח מלחיאני ואביטן?
האם קיים גוף מוסדי בשוק ההון שיהיה מוכן לתת הלוואה לערים שבראשן עמדו עד היום שלומי לחיאני וחיים אביטן, הנחשדים בפלילים? כנראה שלא וכאן כבר לא מדובר רק בבעיה כספית, אלא בעיה שורשית של חוסר אמון מצד המלווים הפוטנציאליים.
זוהי, אם כן, תמונת המצב ערב הבחירות המוניציפליות 2013: יש שיפור בהתנהלות הפיננסית של רשויות מקומיות רבות כתוצאה מתהליך רב שנתי של הידוק הפיקוח מצד משרד הפנים, ועיריית רמלה יכולה להיחשב כדוגמה מייצגת לכך. מהצד האחר עדיין קיימות רשויות חלשות, המתנהלות בצורה לקויה, המייצרות מדי שנה גירעונות בתקציב השוטף, והן נזקקות לסעד מתמשך מהמדינה. בפני העיריות הללו דלתות שוק ההון סגורות נכון לעכשיו.
בארה"ב השוק נאמד ב-3.7 טריליון דולר
בארה"ב השימוש שעושות הרשויות המקומיות בהנפקת איגרות חוב ככלי נוסף למימון פעילותן הוא נפוץ בהרבה מאשר בישראל. בכל אחת מהמדינות של ארה"ב ניתן למצוא עשרות רבות של איגרות חוב מוניציפליות ובהן אג"ח של עיריות, אוניברסיטאות, בתי ספר, פרויקטים מוניציפליים או כל פרויקט עירוני שאת תזרים המזומנים שלו ניתן לאג"ח. על פי אתר האינטרנט municipalbonds.com נאמד היקף השוק המוניציפלי בארה"ב ב-3.7 טריליון דולר, ועל אף פשיטת הרגל האחרונה של עיריית דטרויט עדיין מדובר בשוק גדול ומפוזר מאוד בו ניתן למצוא בו אג"ח בדירוג אשראי גבוה.
אחד המכשירים המעניינים הקיימים בארה"ב הוא קרנות השקעה ייעודיות המגובות במלואן בתקבולי המס של הרשות המקומית, המיועדות לשיפוץ כבישים, מניעת שיטפונות או הקמה של מאגרי מים או אצטדיוני ספורט. בניגוד למצב בישראל, הרי שבארה"ב קיים פטור ממס על ריבית ורווח הון למי שמשקיע באג"ח מוניציפלית, ובמקרה של חדלות פירעון של הרשות המקומית, יכולים בעלי האג"ח להיכנס בנעלי הרשות ולקבל לידם את תקבולי הארנונה.
