דודו זקן / צילום: איל יצהר
"בנק ישראל התנהל באופן לקוי בנוגע לפיקוח על פעילותן של שלוחות בנקים ישראליים בחו"ל. הפיקוח על הבנקים לא העריך באופן נאות את הסיכון הקיים לבנקים הישראליים בפעילות של הלקוחות האמריקאים" - כך כותב מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף שפירא, בדוח על בנק ישראל, בנוגע להתנהלותו בכל הנוגע להעלמות המס של הלקוחות האמריקאים בבנקים הישראליים.
בדצמבר 2014, זמן קצר לאחר שבנק לאומי הודיע כי גיבש הסדר עם הרשויות בארצות-הברית, שלפיו ישלם קנס עתק של 400 מיליון דולר בגין פרשה זו, הודיע מבקר המדינה כי יבדוק את התנהלות הבנק המרכזי בעניין. בדיקות השלמה נעשו באגף החשכ"ל במשרד האוצר, ברשות המסים וברשות ניירות ערך. שנה וחצי לאחר שפתח בבדיקה, המבקר מפרסם את הדוח, ודברי הביקורת מכוונים אל המפקח הקודם על הבנקים דודו זקן, שכיהן בתפקיד בעת שהפרשה התפוצצה, אך גם אל הנהלת בנק ישראל הקודמת בראשות הנגיד לשעבר סטנלי פישר והמפקח על הבנקים לשעבר רוני חזקיהו - על כך שבשנים 2008-2011 לא ננקטו פעולות בעניין פעילות הלקוחות האמריקאים, על אף שהיו סימנים בדבר שינוי המדיניות האגרסיבי של הרשויות בארה"ב.
חרף דברי הביקורת החריפים, המלצות המבקר מתונות יחסית, והוא בעיקר קורא לבנק ישראל לפעול להסדרה של סמכויות הפיקוח על הבנקים בעניין שלוחות הבנקים הישראליים בחו"ל, וכן קורא לבנק המרכזי לבחון את מדיניות ניהול החשבונות הממוספרים, שבהם מטושטשת זהות הלקוח. המבקר כותב בדוח כי מצא כמה ליקויים בהתנהלות של בנק ישראל בפרשה זו.
"הפיקוח על הבנקים לא קבע מדיניות מנחה מתי הוא נדרש לבצע ביקורות בשלוחות הבנקים בחו"ל על הפעילות בחו"ל, וזאת אף שהדבר נדרש על פי עקרונות ועדת באזל", כותב המבקר. בתשובה שמסר סגן המפקח על הבנקים דאז לנציגי משרד מבקר המדינה בעניין סמכויות הפיקוח בחו"ל, הוא ענה לו: "הכלים הנתונים בידי הפיקוח, בכל הקשור לפעילות שלוחות שהן חברות-בנות בחו"ל, מצומצמים". המפקח על הבנקים דאז זקן אף השיב בהמשך: "אין לפיקוח על הבנקים סמכות לדרוש מידע פרטני מבנקים בחו"ל שהם חברות-בנות של בנקים ישראליים, ואף לבצע בהם ביקורת".
אלא שמבקר המדינה מציין כי לפי כללי באזל, המפקח על הבנקים הישראלי והרגולטור המקומי במדינות שבהן פועלות שלוחות הבנקים בחו"ל יחלקו מידע וישתפו פעולה לצורך פיקוח יעיל על הקבוצה הבנקאית וטיפול יעיל במצבי משבר. עוד נקבע בכללי באזל, כי גם למפקח הישראלי צריכה להיות גישה ישירה לביקורת בשלוחות הבנקים בחו"ל, ועליו רק להודיע למפקח המקומי על כוונתו לערוך ביקורת.
על המפקח הישראלי לבקר בשלוחות בחו"ל מפעם-לפעם, לפי הסיכון והחשיבות שבפעילותן, ולפגוש באותה העת את המפקחים המקומיים, כך, לדברי מבקר המדינה, נקבע בכללי באזל. "לאור הסיכונים הנובעים מפעילות הבנקים בחו"ל, על בנק ישראל לפעול בהקדם להסדרה באמצעות חקיקה של סמכויות הפיקוח על הבנקים באשר לפיקוח ובקרה על שלוחות הבנקים הישראליים בחו"ל, כנדרש בין היתר על פי עקרונות ועדת באזל", מסכם זאת מבקר המדינה.
ביקורת על משרדי האוצר והמשפטים
באשר לפרשת העלמות המס עצמה, מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי עד לפתיחת החקירה נגד הבנקים בשווייץ בשנת 2011 לא בדק הפיקוח על הבנקים חלק מהסוגיות שעלו כתוצאה מהשינוי במדיניות רשויות החוק והמס בארצות-הברית. דוח המבקר מציין כי סימני האזהרה היו על הקיר - בדמות הקנס הכבד בגובה של 780 מיליון דולר ששילם UBS בגין עבירות אלה, והחקירה שנפתחה נגד סניף מזרחי טפחות בלוס אנג'לס כבר בשנת 2008. ולמרות זאת, נמצא כי עד לפתיחת החקירה נגד הבנקים בשווייץ ב-2011 לא דרש הפיקוח על הבנקים מבנקים ישראליים לבחון ולדון ברמת הדירקטוריון בסיכונים ובהשלכות הנובעים מהפעילות של הלקוחות האמריקאים.
באשר להתנהלות מול הבנקים עצמם, מוצא המבקר בעיות בהתנהלות מול בנק לאומי. מהדוח עולה כי כבר בשנת 2006 דרש הפיקוח על הבנקים מבנק זה להקים יחידה עצמאית שתעסוק בבקרה אחר פעילות שלוחות הבנק בחו"ל, ואולם בפועל הפיקוח לא פעל לוודא כי אכן הוקמה מסגרת שכזו. המבקר גם מלין על כך שבנק ישראל לא בדק האם לאומי התנהל כראוי כאשר אפשר פתיחת חשבונות ממוספרים, המסתירים את הזהות של הלקוח, ומגבירים את החשש כי הכספים בהם הינם כספים לא מדווחים. דוח המבקר מציין כי לפי דוח של ארגון ה-MONEYVAL, העוסק בתחום המאבק בהלבנת ההון, הרי שנכון לשנת 2013 בישראל היו 1,996 חשבונות בנק ממוספרים עם פיקדונות ב-2.7 מיליארד שקל. המבקר קורא לבנק ישראל לבחון האם ראוי לאפשר ניהול של חשבונות ממוספרים.
שפירא גם ביקר את ההתנהלות של בנק ישראל מול רשות ני"ע בסוגיית ההפרשות בגין החקירה. נזכיר כי אשתקד הפרישו בנק הפועלים ובנק מזרחי טפחות - שעדיין נחקרים בפרשה - בגין צפי לקנס העתידי. ההפרשה, של כמה עשרות מיליוני דולרים, נכללה בדוחות הכספיים, אך לא נעשה גילוי לגביה, וזאת בתיאום עם בנק ישראל. רשות ני"ע גילתה על ההפרשה בדיעבד, ודרשה מהבנקים לעשות גילוי שכזה. מבקר המדינה הגדיר זאת כשיתוף-פעולה לוקה בחסר בין הרגולטורים. "על המפקח על הבנקים ויו"ר רשות ני"ע לקבוע כללים ברורים בדבר העברת מידע ולוודא כי קיים שיתוף-פעולה מלא, שישמור על ציבור המשקיעים מצד אחד ולא יפגע ביציבות הבנקאית מהצד השני". בדוח צוין כי רשות ני"ע מסכימה עם האמירה של מבקר המדינה.
דוח הביקורת מופנה גם אל משרדי האוצר והמשפטים. המבקר מזכיר כי ישראל חתמה על הסכם FATCA המסדיר את העברת המידע לרשויות האמריקאיות באשר ללקוחות האמריקאיים המנהלים את כספיהם בישראל. שפירא טוען כי משרדי האוצר והמשפטים חייבים לקדם יחד את תיקוני החקיקה שיאפשרו לגופים הפיננסיים ליישם את ההסכם, שכן אחרת ייתכן והגופים הפיננסיים עלולים לחרוג מההסכם - ולשלם על כך את המחיר.
הערה נוספת מעיר משרד מבקר המדינה למשרדי המשפטים והאוצר בנוגע להוספת סעיף העלמות מס חמורות כעבירת מקור בחוק למניעת הלבנת הון. שתי ועדות המליצו בעבר על הוספת הסעיף, אך בשל סחבת - בין היתר בשל פיזור הכנסת - הדבר עדיין לא יצא לפועל. מבקר המדינה קורא לגורמים הרלוונטיים לפעול בנחישות כדי ליישם זאת סוף-סוף.
מבנק ישראל נמסר בתגובה לדוח: "האירועים שבהם עוסק דוח המבקר התרחשו במהלך העשור הקודם ועד שנת 2011. יודגש כי חובת הציות של שלוחות בנקאיות בחו"ל לדין המקומי הייתה ונשארה מוחלטת, והיא לא נולדה עם שינוי מדיניות אכיפת חוקי המס בארה"ב. באותו אופן, חובתם של נושאי המשרה בתאגידים הבנקאיים לוודא שהתאגיד מציית לדין המקומי הייתה ונשארה. הפיקוח על הבנקים הפיק לקחים ופעל לחיזוק הליכי בקרה על מנת לצמצם את הסיכונים הכרוכים בפעילותם של בנקים ישראליים בחו"ל.
"הפיקוח ימשיך לדרוש מהתאגידים הבנקאיים לפעול לצמצום החשיפות לסיכונים הללו, ויחתור לשפר את היכולות שלו ושל הבנקים בניהול סיכונים אלה גם בעתיד, בין השאר בהתייחס להערות מבקר המדינה. בנק ישראל מברך על כך שהמדינה שינתה השנה את חוק איסור הלבנת הון וכללה את עבירות המס כעבירת מקור. אנו קוראים למשרד האוצר ולוועדת הכספים להסדיר במהרה את התשתית המשפטית ליישום הסכם ה-FATCA".
חקירת הרשויות האמריקאיות: לאומי שילם קנס עצום, הפועלים ומזרחי טפחות הבאים בתור
בעקבות המשבר הפיננסי העולמי שהחל בשנת 2008 והרצון להגדיל את הכנסות הממשל האמריקאי ממסים חלו שינויים במדיניות הרשויות בארצות-הברית בעניינים הנוגעים ללקוחות אמריקאיים, והוגברה דרמטית האכיפה לגבי תשלומי המס של האזרחים, במיוחד בכל הקשור לחשבונות בבנקים זרים. כתוצאה מכך, בשנת 2011 החלה חקירה מקיפה של הרשויות האמריקאיות נגד שורה של בנקים זרים הפעילים בשווייץ בחשד כי סייעו ללקוחותיהם האמריקאים להעלים מס.
עם הבנקים שנכללו ברשימה נמנים שלושה בנקים ישראלים: לאומי, פועלים ומזרחי טפחות. הבנק הראשון שנחקר היה בנק לאומי; החקירה בו התרחבה לכלל לקוחותיו האמריקאים, ולא רק אלה שבלאומי שווייץ. בתום החקירה - שנמשכה שלוש שנים בקירוב - שילם הבנק קנס כבד של 400 מיליון דולר. לאחר פרסום ההסדר גברה הביקורת על התנהלות הבנק בפרשה, ואף הוגשה תביעה נגזרת נגד בכירי הבנק לשעבר. כמו כן הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי יבדוק אם יש מקום לפתוח בחקירה, ומבקר המדינה הודיע כי יבדוק את התנהלות בנק ישראל. חקירה דומה מתנהלת עתה בעניין הפועלים ומזרחי טפחות. הבנקים מעבירים בשנתיים האחרונות מסמכים ונתונים על לקוחותיהם לרשויות, ומקווים לסיים את החקירה ולהגיע להסדר עם הרשויות עוד השנה. הפועלים ומזרחי טפחות צפויים לשלם גם כן קנסות בהיקפים לא מבוטלים.
עיקרי פרק הבנקאות בדוח
■ הפיקוח על הבנקים לא קבע מדיניות באשר לביקורות על שלוחות הבנקים בחו"ל.
■ על אף שכבר בשנת 2008 חל שינוי מהותי במדיניות רשויות המסים בארה"ב, עד לשנת 2011 לא בדק הפיקוח על הבנקים את ההשלכות של שינויים אלה.
■ הפיקוח על הבנקים לא בדק האם בנק לאומי פעל כשורה כשאיפשר פתיחת חשבונות ממוספרים המטשטשים את זהות הלקוח.
■ שיתוף-הפעולה בין בנק ישראל לרשות ני"ע בסוגיית ההפרשות בגין החקירה האמריקאית היה לוקה בחסר.
■ על משרדי האוצר והמשפטים לקדם בנחישות יתר את שינויי החקיקה ליישום הסכם ה-FATCA עם ארה"ב.
■ על משרדי האוצר והמשפטים להגדיר את עבירות המס החמורות כעבירת מקור בחוק לאיסור הלבנת הון.