ענת גואטה, יו"רית רשות ניירות ערך / צילום: איל יצהר, גלובס
החלטה שגרתית לכאורה שפרסמה בשבוע שעבר רשות ניירות ערך, בראשות ענת גואטה, טומנת בחובה הרחבה דרמטית ותקדימית של האכיפה המינהלית שמבצעת הרשות. לפי ההחלטה, לראשונה ניתן יהיה להטיל אחריות על הכללת פרטים מטעים בדוחות כספיים של חברה, גם על גורם בחברה שכלל לא לקח חלק בכתיבת הדוח.
בשבוע שעבר פרסמה ועדת האכיפה המינהלית ברשות ניירות ערך החלטה המאשרת את ההסדר שאליו הגיעו הרשות ובוריס אברהמוב, מי שכיהן בעבר כמנהל מחלקת בקרה תקציבית בחברת א. דורי בנייה. אברהמוב הודה בהכללת פרטים מטעים בדוחות הכספיים של החברה, שהובילו לכך שבדוח הופיעו טעויות בסך של 313 מיליון שקל, ואילצו את דורי לפרסם דוחות מתוקנים שלמעשה מחקו את יתרת העודפים של החברה, והעבירו אותה לגירעון בהון העצמי של כ-241 מיליון שקל. עונשו המוסכם של אבהרמוב כולל קנס של 200 אלף שקל ואיסור לשמש כנושא משרה למשך שנתיים.
אלא שמה שנראה אולי במבט ראשון כמו אכיפה מינהלית שגרתית ומוצדקת, טומן בחובו כאמור גם הרחבה דרמטית ותקדימית של האכיפה המינהלית שמבצעת רשות ניירות ערך. עד להחלטה משבוע שעבר הושתו עונשים מינהליים אך ורק על מי שחתם או לכל הפחות היה חלק מהצוות שערך את הדוחות הכספיים שבהם נכללו פרטים מטעים, ואילו במקרה של אברהמוב מדובר בפעם הראשונה שבה נקבע כי כדי להשית עיצום כספי והרחקה מלשמש כנושא משרה לתקופת זמן מוגבלת, די בכך שמדובר בדמות בכירה בחברה, שעבודתה הייתה משמעותית לדוחות הכספיים, אפילו אם לא נטלה חלק בכתיבתם.
החלטה להטיל עונש על עורך דין חיצוני
ההחלטה מצטרפת להחלטת רשות ניירות ערך, שגם אושרה בבית המשפט המחוזי לפני ארבעה חודשים בעקבות עתירה שהוגשה נגדה, שלפיה ניתן להשית עונש מינהלי גם על מי שאינו נושא משרה בחברה, דוגמת עורך הדין החיצוני שליווה חברה ציבורית שפרסמה דיווח מטעה.
שופט המחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, חאלד כבוב, דחה את העתירה שהגיש עו"ד גל חת, עורך דינה החיצוני של חברת תראפיקס ביוסיינסס, וקבע כי "כעורך דין שמתמחה בשוק ההון ובדיני ניירות ערך, היה על עו"ד חת לדעת ששידור הדיווח המיידי כפי שניסח, יש בו כדי להוציא מידע חסר ומטעה למשקיע הסביר. חת לכל הפחות פעל ברשלנות, ואין מקום להתערב בהחלטת ועדת האכיפה המינהלית ברשות ניירות ערך בהקשר זה".
ובחזרה לעניינו של אברהמוב ודורי בנייה: להרכב ועדת האכיפה ברשות ניירות ערך, בראשות השופט בדימוס זאב המר, נדרשה כמעט שנה כדי לאשר את ההסדר, זמן ארוך משמעותית מהמקובל, ומה שמלמד על האפשרות כי למרות שההחלטה התקבלה פה אחד, היא לא התקבלה בקלות.
גם חלק מנימוקי ההחלטה חושפים את הייחודיות שבהחלטה התקדימית. "מדובר בגישה מרחיבה ביחס לתחולת ההפרה בהשוואה להחלטות הוועדה בתיקים הקודמים, אך היא עולה מתוך נסיבותיו של המקרה", נכתב בהחלטה.
הנסיבות של המקרה שצוינו בהחלטה, ככאלה שמצדיקות את הרחבת מעגל האחראים על הכללת פרטים מטעים גם מעבר למי שערך או חתם על הדוח, הוסברו בהחלטה באופן הבא: מדובר בחברה קבלנית, שבה דוחות הבקרה התקציבית משמשים כבסיס להכנת חלק משמעותי מהדוחות הכספיים. "הכנת הדוחות הכספיים של דורי אינה אפשרית ללא הסתמכות על דוחות הבקרה התקציבית שעליהם היה אברהמוב אחראי", נכתב בהחלטה. בנוסף, אברהמוב השתתף בישיבות של ועדת הגילוי הפנימית וקיים ישיבות עם רואה החשבון המבקר לגבי פרטי דוחות הבקרה.
"החלטות קודמות של הוועדה היו הפוכות"
הרחבת מעגל האכיפה המינהלית נדרשה לעבור, כמובן, בגדרי חוק ניירות ערך. אלא שלפי לשון החוק, הרשות יכולה לפתוח בהליך מינהלי רק נגד מי ש"כלל" פרטים מטעים בדוחות הכספיים. בהחלטתה, קיבלה הוועדה את עמדתן התקדימית שגיבשו מחלקת אכיפה מנהלית ברשות ניירות ערך בראשות ד" ר אילנה ליפסקר מודעי, ומחלקת מודיעין, חקירות ובקרת מסחר בראשות עו'ד ציפי גז שחקרה את המקרה. הוועדה קבעה כי מידת החשיבות של דוחות הבקרה התקציבית לדוחות הכספיים כה גבוהה, וכי אחריותו של אברהמוב להכנתם כה מובהקת, עד כי מוצדק להכניס בגדר המונח "כלל" גם את מי שלא ערך את הדוחות הכספיים או חתם עליהם.
לדעתה של ד"ר לאה פסרמן-יוזפוב מהקריה האקדמית אונו, שישבה בהרכב ועדת האכיפה המינהלית שדנה בעניינו של חת, ההחלטה בענין דורי בנייה ואברהמוב "תקדימית לא רק באופן כללי, אלא גם לעומת החלטות קודמות של הוועדה שבהן נקבע הפוך. מדובר בגורם שלא היה מעורב בכתיבת הדוחות, אלא רק ישב עם רואה החשבון לקבל נתונים".
פסרמן-יוזפוב סבורה כי מדובר בפרשנות מרחיבה מדי ושגויה של המונח "כלל", ונראה כי לו הייתה יושבת בעצמה גם בהרכב ועדת האכיפה בעניינו של אברהמוב, הייתה נותרת בדעת מיעוט ומצביעה נגד אישור ההסדר. "ההחלטה מטשטשת את הגבול של מה זה 'כלל'", ציינה.
"אני לא חושבת שזו הייתה כוונת המחוקק", הוסיפה פסרמן-יוזפוב. "אומנם בהחלטה הסתייגו וכתבו שמדובר במקרה מיוחד, של חברה קבלנית שמבססת את הדוחות הכספיים על דוחות הבקרה התקציבית, אבל אני לא מצליחה להבין מה מיוחד דווקא בחברה קבלנית? אז בחברה אחרת זה יסתמך על משהו אחר. גם העובדה שהסתמכו על נתונים של אברהמוב ושרואה החשבון ישב איתו, לא אמורים להכניס אותו לגדרי המונח 'כלל'", ציינה. "אם העובדה שהסתמכו על הנתונים שלו וישבו איתו היא זו שחשובה, זה עלול ליצור הבחנה לא הגיונית: אם מישהו שלח דוחות, ומי שכותבים את הדוחות לא ישבו איתו כי הכול היה ברור בנתונים ששלח - לא תהיה לו אחריות; ואם הדברים לא היו ברורים, וישבו עם מעביר נתוני הגלם - אז כן תהיה לו אחריות? זו לא נשמעת לי הבחנה רלוונטית", טענה פסרמן-יוזפוב.
עו"ד דודי כהן, יו"ר משותף של מחלקת שוק ההון ותאגידים במשרד איתן מהולל שדות, רואה את ההחלטה בעניינו של אברהמוב כהמשך ישיר להחלטה בעניין גל חת, וסבור כי לשון החוק דווקא סובלת, ואולי אף מעודדת, את הרחבת מעגל האחראים לפרטים מטעים כפי שקרה בהחלטה האחרונה.
"יש כאן הרחבה למעגל נוסף סביב מי שהיינו צופים לראות בהם אחראיים. מי שמכין חומר לצורך הדוחות, גם אם לא מטפל בדוחות הכספיים בעצמו, אמור להיות מודע שמשתמשים בנתונים שלו בדוחות הכספיים", הסביר כהן. "זו אותה מגמה שהתחילה בעניינו של גל חת - ללכת למעגלים נוספים בהטלת אחריות, ואני צופה שהמגמה הזו תלך ותתרחב. בדרך הזו יפחידו את כל מי שמסתובב סביב ההכנה של הדוחות הכספיים", הוסיף. "מבחינת מדיניות משפטית כמובן שזה רצוי, כדי שלא יהיו דוחות מטעים. האם זה מה שהמחוקק התכוון? לא בטוח אבל בפרשנות מרחיבה אפשר להגיע לזה", ציין.
עוד הדגיש כהן כי מההחלטה של הרשות עולה כי הדבר החשוב ביותר כדי לקבוע האם המעגלים הרחוקים יותר אחראיים גם הם לפרטים המטעים בדוחות, הוא רמת המודעות שלהם לעובדה שהם כוללים נתונים שגויים, ולהשלכות של כך. "מה שחשוב זו רמת הידיעה ורמת ההבנה שלהם שמה שהם מייצרים ישמש לצורך הדוחות הכספיים. ברור שאם מישהו מעביר מידע, ולא יודע שזה אמור לשמש לדחות הכספיים, יהיה קשה להכליל אותו תחת המונח 'כלל' כפי שדורש החוק", ציין.
"טעות שהרשות לא יכלה להתעלם ממנה"
בתשובה לשאלה האם אין כאן מקרה של היטפלות ל"ש.ג", במקום טיפול בגורמים הבכירים יותר בחברה (שגם נגדם, לפי הידוע, פתחה רשות ניירות ערך בחקירה), השיב כהן: "זה לא רלוונטי, כי אם גורם מכין מתוך ידיעה נתונים מטעים, וידע שמדובר בנתונים מטעים, הוא אחראי בדיוק כמו הגורמים הבכירים ביותר, ובתנאי שהם אכן ידעו שהיו כאן נתונים שגויים".
עו"ד מוטי ימין, ראש מחלקת שוק הון במשרד ארדינסט, בן נתן, טולידאנו ושות' ומי שבעבר כיהן כמנהל מחלקת תאגידים ברשות ניירות ערך וכיועץ בכיר ליו"ר הרשות הקודם שמואל האוזר, אומנם בירך על ההחלטה, אך גם הזהיר מפני מצב של "Hard cases make bad law".
"במקרה הזה באמת אי-אפשר היה להבליג. מדובר בטעות שאין מחלוקת שהייתה מהותית, מצד גורם בכיר, והרשות לא יכלה להעלים עין. העניין היחיד הוא שצריך להיזהר ולא להידרדר במדרון חלקלק, כמו למשל להגיע גם לגורמים בחברה שהם זוטרים יותר ולמעגלים השניים והשלישיים. כאן צריך להציב את הגבולות, וזה אתגר של הרשות להימנע ממסר של הרתעת יתר", אומר ימין.
ימין הסביר את המגמה של רשות ניירות ערך שמשדרת מסר ברור ומרתיע נגד המפירים: "כשמסתכלים על הליכי אכיפה בשנים האחרונות, עולה הרושם שאף גורם לא חסין. ראינו הליכים נגד מנכ"לים, סמנכ"לי כספים, כאלה שהיו אקטיבייים וכאלה שלא. ראינו הליכים על מחדלים, נגד רואי חשבון מבקרים חיצוניים, ולאחרונה גם נגד עורך דין חיצוני של החברה. ההחלטה בעניין אברהמוב היא ציון דרך נוסף במגמה שאנחנו מזהים בשנים האחרונות", הסביר ימין.
ההשלכות: אולי דווקא טוב לנושאי המשרה?
במענה לשאלה האם להערכתו מגמת ההרחבה של האכיפה המינהלית צפויה להמשיך ולהתרחב, השיב ימין כי "אומנם יש גבולות גזרה די רחבים, ואנחנו רואים שנותנים לרשות חופש פעולה לאכוף את המקרים המתאימים שעומדים בקריטריונים של מדיניות האכיפה שלה, אבל כמו שזה נראה כיום, אני חושב שהגענו לאיזון נכון. אני לא חושב שיש טעם להרחיב את גבולות האכיפה מעבר לכך".
פסרמן-יוזפוב מסבירה כי בניגוד ל"זמירות" שנשמעות דרך קבע מצידם של נושאי משרה שמא הגברת האכיפה בעניינם מרפה את ידם, במקרה זה הם דווקא יכולים לצאת נשכרים מהרחבת השימוש בכלי המינהלי, בעיקר בהשוואה לשימוש בסנקציה הפלילית הקבועה בחוק ניירות ערך המאפשרת להרשיע בדין פלילי גם את מי ש"גרם" להכללת פרט מטעה (להבדיל מ"כלל").
לשיטתה, "זה עדיף לנושאי משרה מאכיפה פלילית. באכיפה מינהלית צריך להיות 'כלל', ובפלילי זה 'גרם'. מכאן, לדוגמה, שאם היו מגישים כתב אישום נגד אברהמוב, היה סיכוי סביר להרשעה בפלילים, כי לפי העובדות שהודה אין ספק שהוא 'גרם' להכללת פרט מטעה בדוח. לכן אני לא בטוחה שההחלטה דווקא תוביל להרתעת יתר, אלא יותר תתרום למאזן השיקולים של נושא המשרה בניהול סיכוניו. אני רואה למשל מצב שנושא משרה אומר לעצמו 'זה יעלה לי כסף, אבל זה עדיף לי מאישום פלילי'".
לדעתו של עו"ד כהן, "ההחלטה צריכה להגביר את הערנות בקרב אלה שעורכים את הדוחות, ולגרום להם לבצע בדיקות יותר מעמיקות. זו מגמה שגם ככה קיימת במשרדי רואי החשבון, וכדאי אולי שתתרחב גם מעבר לכך. ההנחיה שלי ללקוחותיי היא להיות זהירים יותר".
גם מבחינתו של כהן אין סיבה שההחלטה תרפה את ידם של נושאי המשרה. "מי שמוסר מידע מטעה הוא זה שמרפה את השוק. נכון שההחלטה תגדיל את הנטל על נושאי משרה בכירים, ואולי גם תגדיל עלויות, אבל מכיוון שאנחנו רוצים שהנתונים יהיו נכונים ונקיים, אז הציפייה סבירה. חשוב להבדיל בין תביעות מופרכות נגד נושאי משרה בגין כישלון עסקי, אז יש מקום לטענות כאלה, ובין המקרים האלה כאשר ברור לגמרי שהנתונים העובדתיים שונו בכוונה, ושהייתה הטעייה מכוונת", הסביר.
"ההתרעה לא משתקת את נושאי המשרה"
עו"ד ימין לא צופה השפעה דרמטית של ההחלטה על השוק. "יש כאן חידוש, אבל האמת היא שאם תשאל אדם מהרחוב האם צריך להיות הבדל בין סמנכ"ל כספים לבין מנהל הבקרה התקציבית, בהנחה שמי מהם גרם לפרט מטעה בדוחות כספיים, אתה תקבל תשובה שלא אמור להיות כל הבדל בין השניים", הסביר.
עוד הוסיף עו"ד ימין כי "מאז ומתמיד הייתה הרתעה גדולה להליכי אכיפה מינהלית. מניסיוני, לא מדובר בהרתעה שמשתקת את נושאי המשרה, אבל כדי שזה גם יישאר ככה, צריך להקפיד שיישמר האיזון בין האינטרס הציבורי לדוחות ללא פרטים מטעים לבין חופש הפעולה של נושא המשרה".
יודגש כי הבדיקה של רשות ניירות ערך והחלטת ועדת האכיפה המינהלית מתייחסות לתקופה שקדמה לרכישתה של חברת א. דורי בנייה בידי קבוצת לוזון בשנת 2016, אז שימשה גזית גלוב כבעלת השליטה בחברה.