שר המשפטים יריב לוין וראש הממשלה בנימין נתניהו / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת
היום אישרה ועדת החוקה לקריאה ראשונה, את הצעת החוק לתיקון חוק יסוד השפיטה, שתאסור על בית המשפט להתערב בהחלטות הממשלה, השרים ונבחרי ציבור מטעמי סבירות. ביטול עילת הסבירות, הנטוע עמוק במשפט הישראלי, הוא חלק ממהלך כולל עליו הכריז שר המשפטים יריב לוין בינואר אז, הודיע על מהפכה משפטית בעלת השלכות מרחיקות לכת על היכולת של בג"ץ לבחון הליכי חקיקה והחלטות של הממשלה וזרועותיה.
● המהפכה של יריב לוין: האקטיביזם השיפוטי לא ייעלם, הוא רק ישנה צורה | אבישי גרינצייג, טור סופ"ש
העילה עלתה לכותרות במסגרת העתירות נגד מינויו של אריה דרעי לשר הבריאות, בטענה כי מינוי אדם שהורשע בפלילים שלוש פעמים במהלך כהונה ציבורית אינו סביר. אך העילה נוגעת לא רק לבחינת מינויים בממשלה, אלא להחלטות רבות של הממשלה ורשויות ציבוריות הנוגעות לכל אזרח, ובהן חלוקת תקציבים ומשאבי קרקע, הליכים תכנוניים. גלובס עושה סדר בעילה המשפטית שבעין הסערה.
מהי עילת הסבירות?
עם ההכרזה על "רפורמת המשילות", לוין אמר כי "לא עוד פסילת החלטות חוקיות לגמרי של הממשלה בתירוץ של חוסר סבירות בעיני השופט. במקום זאת, ביטול עילת הסבירות והחזרת ההחלטה לממשלה הנבחרת". טענתו של לוין, הנתמכת על-ידי הקואליציה, היא כי בית המשפט מחליף את שיקול-הדעת של נבחרי הציבור כאשר הוא מתערב בהחלטות. אבל מה היא בעצם עילת הסבירות?
עילת הסבירות היא מתחום המשפט המינהלי, והיא משמשת לפסילת החלטה של נבחר ציבור או עובד ציבור, בטענה כי ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצוני. עילה זו אומצה במשפט הישראלי בפסיקה בבית המשפט העליון, אך לא בחקיקה, ומקורה בבריטניה.
העילה מאפשרת לבית המשפט לבחון את שיקול-הדעת של מקבלי החלטות בתפקידים שלטוניים. בית המשפט בוחן האם החלטת הרשות השלטונית עומדת מתחם הסבירות או שאינה סבירה באופן קיצוני. מבקרי השימוש בעילה טוענים כי בית המשפט מחליף את שיקול-הדעת של הרשות.
מתי התערב בית המשפט בעילת הסבירות?
משמעות ביטול עילת הסבירות היא הגדלת הכוח השלטוני באופן דרמטי וכמעט לא מבוקר. לדברי לוין ושותפיו לקואליציה, מדובר בהגברת המשילות וביטוי לרצון הבוחר. צעד זה יוביל למתן כוח כמעט בלתי מוגבל לנבחרי הציבור ולרשויות השלטון השונות.
אחת הטענות המרכזיות של מתנגדי האקטיביזם השיפוטי היא כי בית המשפט מחליף את שיקול-הדעת של נבחרי הציבור. מנגד, מחקר נגדי מצא כי בית המשפט כמעט ולא מתערב בהחלטות הממשלה והכנסת בנימוק של עילת הסבירות. ברוב המקרים מדובר בהחלטות הפוגעות בזכויות פרט ממש, כאשר לצידן עילות נוספות מהמשפט המינהלי.
לדברי ד"ר נדיב מרדכי מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, מחקר שנערך בנושא מצא כי בית המשפט מתערב בהחלטות של שרים בממוצע בכ־10% מהמקרים המובאים בפניו. "גם כשהוא מתערב, רק חלק קטן מהתערבות זו מובילה בסופו של דבר לפסילת ההחלטה ממש", אומר ד"ר מרדכי. "עיון בהחלטות בית המשפט העליון מהשנתיים האחרונות מעלה כי מדובר במקרים בודדים שניתן למנות על כף-יד אחת".
במקרה אחר רשות מקרקעי ישראל איפשרה לקיבוצים לייצר נדל"ן מניב תוך שינוי ייעוד הקרקע. אפשרות זו העניקה למושבים ולקיבוצים יכולת להרוויח הון מקרקעות המדינה ללא תמורה. על ההחלטה הוגשה עתירה בשנת 2001, ובג"ץ קבע כי המהלך של רשות מקרקעי ישראל הוא בלתי סביר באופן קיצוני.
בהלכת דרעי-פנחסי המפורסמת, משנת 1993, נקבע בעניינו של אריה דרעי כי הגשת כתב אישום נגד שר או סגן שר עשויה לחייב את פיטוריו על-ידי ראש הממשלה. בג"ץ קבע בהרכב של 5 שופטים כי ההחלטה שלא לפטר את דרעי חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות.
מה המשמעות הכלכלית של ביטול העילה?
אחת החששות שעלו עם ההכרזה על הרפורמה היתה כי היא תחול גם על החלטות ועדות מכרזים של רשויות המדינה, בה אבן היסוד היא עילת הסבירות. בנוסח המקורי שביקשה הממשלה לקדם, נכללו החלטות גם של עובדי ציבור. אחת ההחלטות של בתי המשפט במכרזים הייתה בינואר 2022, כאשר בית המשפט המחוזי בלוד ביטל את זכייתה של חברת סלקום במכרז ענק בהיקף של 80 מיליון שקל. מדובר במכרז להתקנה ותפעול של מדי מים שניתנים לקריאה מרחוק בראשון לציון. הדיון הוחזר לוועדת המכרזים, לאחר שהתקבל הטיעון כי מכתב ההתחייבות בנוסח שנשלח אינו סביר.
בתי המשפט משתמשים בעילת הסבירות גם בפעולות הפוגעות באזרח הקטן כמו חיוב ארנונה, החלטה שלא לתת רישיון נהיגה והגשת כתבי אישום תוך בחינת שיקול-הדעת של רשויות האכיפה. מקבלי ההחלטות נדרשים להסביר את האופן שבו פעלו, וכיצד התקבלה ההחלטה.
עו"ד ערן בצלאל, אחד השותפים המנהלים ומי שמרכז את תחום המכרזים במשרד ש. הורוביץ ושות', אמר לפני מספר חודשים כשעל הפרק היה ביטול כולל של העילה גם על ועדות מכרזים כי "ההצעה לביטול עילת הסבירות, במובנה הגורף וככל שתחול גם על החלטות ועדות מכרזים, עלולה להשפיע באופן מהותי וחסר תקדים על המשפט המינהלי. למעשה, קשה לדמיין את דיני המכרזים במתכונתם הנוכחית, ללא עילת הסבירות".
"עילת הסבירות מהווה אחד השסתומים המרכזיים להתערבות שיפוטית, ובתי משפט עושים בה שימוש תדיר בפסיקותיהם, שהרי נכון להיום בסמכותם לבחון האם החלטת הרשות היא במתחם הסבירות, וככל שלא - להורות על ביטולן של אותן החלטות (ויש לכך דוגמאות רבות). ביטולה של העילה עלולה להביא לפגיעה אנושה בשלטון החוק והמינהל התקין, תוך שהיא תותיר בידי הרשויות כוח רב, שאינו מרוסן".
לדברי ד"ר נדיב מרדכי, "ביטול עילת הסבירות ייקח מהאזרחים את הבלם הכמעט יחידי על כוחו של השלטון במשפט המינהלי. ביטול עילה הוא צעד קיצוני שלא קיים בשום שיטת משפט".
גם אליקים רובינשטיין, שהיה המשנה של שני נשיאי העליון אילה פרוקצ'יה ואהרן ברק שנחשב למייסד המהפכה החוקתית, אמר כי העילה חשובה: "מה יהיה מפלטם של כל אלה שנאבקים על זכויות האדם? הלב האנושי של כל אחד מאיתנו צריך להיות ער".
מנגד, שופט בית המשפט העליון נעם סולברג הסתייג מהשימוש בעילה בעבר ואמר כי "ספק אם גישת בית המשפט עדיפה על גישות אחרות", בהתייחס להלכת דרעי-פנחסי המחייבת לפטר שר בשל הגשת כתב אישום נגדו. לעמדתו, בית המשפט לא נהנה מיתרון יחסי אם על הפרק עומדת שאלה ערכית כדוגמת ביטול מינוי פוליטי מטעמים של צדק ומוסר.
פורום הכלכלנים למען הדמוקרטיה אמרו היום כי המחקר הכלכלי מראה כי "מגבלות אפקטיביות על יכולתו של השלטון לעשות ככל העולה על רוחו חיוניות להבטחת צמיחה ושגשוג כלכליים. ללא מערכת איזונים ובלמים אשר תרסן את הרשות המבצעת, הכלכלה נפגעת ואיתה רמת החיים של תושבי המדינה".
מה המשמעות לביקורת על החלטות שרים?
ההצעה שאושרה מתמקדת בהחלטת ממשלה ובהחלטות של כל נבחר ציבור. המשנה ליועצת המשפטית ד"ר גיל לימון חזר היום על עמדת היועמ"שית והזהיר מפגיעה בשלטון החוק: "אם תבוטל עילת הסבירות, והדלת תיפתח למינויים לא תקינים של בעלי תפקידים בכירים , וחמור מכך לפיטורים של שומרי סף ובכירים אחרים מטעמים פוליטיים, הדבר יפגע באופן קשה בשלטון החוק". לימון הוסיף כי "כשם שהרכב מאוזן של הוועדה לבחירת שופטים הוא תנאי הכרחי לעצמאותה של הרשות השופטת, כך גם עילת הסבירות היא תנאי הכרחי לעצמאותם של שומרי הסף, ולמעמדו של שלטון החוק כערך בסיסי בחברה דמוקרטית. החובה של הממשלה לנהוג בסבירות תבוטל ככל שההצעה תעבור. לא ניתן יהיה לבלום החלטות שרירותיות".
"יבואן ציוד תקשורת צריך את הסבירות. אין לו מנגנונים אחרים"
גם פרופ' יואב דותן, מהמתנגדים לאקטיביזם השיפוטי, הביע היום את עמדתו בוועדת החוקה כי מדובר בהצעת חוק בעייתית מאוד. "החלטת שר לא צריכה להיות פטורה מביקורת סבירות. לא התנגדתי שתעשה חשיבה מחדש אבל הצעת החוק הנוכחית היא לשפוך את התינוק עם מי האמבט. זו הצעה גורפת מאוד. אם מישהו היה רוצה לעשות עבודה רצינית היה חייב להתייחס להבחנות בין החלטות מדיניות כלליות לאינדיבידואליות".
דותן נתן כדוגמא החלטה של הממשלה על הקמת מטרופולין בגוש דן - "אני לא רואה למה הסבירות של בימ"ש עדיפה של הממשלה. לעומת זאת, אם הולכים להחלטות המוגדרות החלטות של שרים, יש עשרות אלפי החלטות שרים ביום, תכנית מתאר מחוזית נחתמת ע"י שר, כל אשרת שהייה בישראל היא סמכות שר. אין סיבה דמוקרטית או אחרת לתת להן חיסיון מלא מבימ"ש כולל מעילת הסבירות".
על עמדתו של שופט העליון סולברג אמר פרופ' דותן כי "היכולת שלו כשופט להציג מארג מלא של הבחנות, צריכה להיעשות ע"י המחוקק אם הוא מתערב בזה, מטיבם של דברים מוגבלת מהסיטואציה בה פועל השופט. נדמה שההצעה הזו שונה מאוד מהצעת סולברג".
לשאלת ההשלכות היומיום על האזרחים, אמר: "ההצעה סופר בעייתית כי אפשר לסווג בקלות כל החלטה לרישיון ציוד תקשורת, אשרת כניסה לישראל או תכנית מתאר כהחלטת דרג פוליטי למרות שאינה החלטה פוליטית. אם הממשלה מקבלת החלטה על מבצע בג'נין או קו מטרו חדש יש לנו מנגנוני ביקורת חלופיים כמו התקשורת, הציבור, הכנסת. לעומת זאת ליבואן ציוד תקשורת אין מנגנונים ושם צריך את הסבירות".